Administration numérique - Archivage électronique : la dématérialisation exige d'accélérer le mouvement

"L'archivage numérique aurait dû précéder la dématérialisation", considère Renaud Lagrave, directeur de l'Agence landaise pour l'informatique (Alpi), seule entité publique locale à être aujourd'hui homologuée tiers archiveur par le service interministériel des archives de France (Siaf). Dès sa création, ou lors de l'enregistrement des courriers entrants, tout document devrait être préparé à sa future configuration d'archive. Ce qui supposerait une certaine réorganisation des services. "Généralement, les communes sont encore assez éloignées de ces tâches préventives", constate Renaud Lagrave. Alors qu'il propose depuis plus d'un an à ses 500 collectivités adhérentes une solution mutualisée, il est sensible aux risques : "Sans système d'archivage à valeur probante, la trace de certains échanges peut disparaître. Et au fil du temps, le fossé risque de se creuser." L'absence de système d'archivage électronique (SAE) peut affecter les données comptables, la paie, le contrôle de légalité, les marchés publics et même certains courriers électroniques. Car en dématérialisant, il n'est plus seulement question de conserver le document, mais aussi toutes les informations s'y rattachant, qu'elles soient descriptives, techniques ou relatives à un flux de transmission (horodatage, accusé de réception…).

Stocker n'est pas archiver !

En stockant, "provisoirement", leurs données sur des disques magnétiques, beaucoup de communes pensent être à l'abri. Erreur. D'abord elles ne conservent pas tout. Ensuite, stocker n'est pas archiver. Les deux fonctions n'ont guère de points communs. La première est un simple dépôt en vrac, difficilement exploitable. La seconde est structurée autour d'un plan de classement et d'une description - indexation, mots clés, durée d'utilité administrative…- qui par la suite facilitera la gestion du cycle de vie du document, selon son usage et les règles de conservation qui lui sont attachées. A l'instar du papier, les collectivités locales ont trois types d'archives numériques à gérer : les archives courantes pour la conservation des documents nécessaires à l'activité ordinaire des services, les archives intermédiaires relatives aux documents offrant un intérêt administratif et dont la durée de conservation a été définie et les archives définitives à conserver sans limitation de temps.

Des réorganisations profondes

Or, si des collectivités font aujourd'hui l'impasse sur certaines obligations d'archivage électronique, c'est souvent parce qu'elles en ignorent les règles ou les modes d'emploi. L'Etat continue quant à lui sur sa lancée des nouveaux chantiers de téléservices mais sans toujours intégrer les fonctions d'archivage censées les accompagner ou, au mieux, sans expliquer le "comment faire".
Ensuite, l'ingénierie archivistique implique des réorganisations assez profondes. "Dans l'idéal, lorsqu'une collectivité s'engage dans la dématérialisation, l'enjeu serait qu'elle déploie ses projets de bout en bout", remarque Philippe Ricard, directeur des systèmes d'information du conseil général de l'Aube et animateur du groupe de travail TIC de l'Assemblée des départements de France (ADF). Or les chantiers prennent vite de l'ampleur avec la gestion électronique des documents (GED), afin de numériser les courriers entrants comme les factures, avec le déploiement et le traitement des grands téléservices - réponse électronique aux marchés publics, transmission électronique des actes administratifs (Actes) et des pièces justificatives (PES V2) - et, enfin, avec l'archivage électronique à valeur probante. La "chaîne" implique, à chaque étape, des traitements spécifiques et le respect de nombreuses règles.
De plus, la période de transition risque de se prolonger, souligne Philippe Ricard : "La dématérialisation est suffisamment en marche pour imposer des mesures spécifiques de conservation, mais pas assez rapide pour nous permettre de basculer dans le tout numérique, ce qui rallonge le maintien des doubles circuits d'archives, papier et numérique." Les marchés publics en constituent l'une des illustrations évidentes : aujourd'hui, une collectivité reçoit des offres "papier" et des offres dématérialisées, respectivement signées physiquement et électroniquement, ce qui contraint à un archivage éclaté. Pas si simple ensuite de recoller les morceaux lorsqu'il est nécessaire de récupérer aisément les documents.

Plateformes d'archivage mutualisées

Mais au final, ce sont bien les conditions de mise en œuvre des systèmes d'archivage électronique à valeur probante (archivage intermédiaire et définitif) qui mobilisent toute l'attention. La fonction impose une technicité et des moyens qui ne sont pas à la portée de toutes les collectivités, loin de là. L'archivage définitif requiert deux salles informatiques distantes, implantées dans des environnements sécurisés. L'archivage intermédiaire est un peu moins contraignant, sauf en configuration de tiers archiveur. Dans ce dernier cas, l'agrément du Siaf est requis. Quant aux règles de fonctionnement, elles se rapportent aussi bien à la conservation de la valeur probante des documents archivés, qu'aux contrôles garantissant l'exploitabilité des données, la pérennité des formats de fichiers et la conservation des métadonnées. "Aussi, à l'exception de quelques grandes collectivités, l'archivage électronique à valeur probante est inaccessible à la majorité des communes et des intercommunalités, estime Renaud Lagrave, ce qui pose la question de l'échelle pertinente de mutualisation." Certains élus, au nom de la libre administration des collectivités locales, mettent plutôt en avant le bloc communal. Mais l'agrément préalable délivré par le Siaf réduit sensiblement les chances d'une prise en charge intercommunale. Et celle-ci conduirait à la création de quelques centaines de salles blanches supplémentaires.

Département chef de file?

La plupart des experts considèrent par conséquent l'échelon départemental mieux armé pour la mutualisation : "Ni trop limité en taille, ni trop éloigné des collectivités utilisatrices". Sur une base conventionnelle, les communes ont déjà le loisir de déposer leurs archives numériques définitives sur la plateforme des archives départementales, lorsque celle-ci existe, à condition d'utiliser le protocole d'échanges standard SEDA, désormais à la base de l'intéropérabilité des SAE. Le niveau départemental semble en effet bien adapté : il facilite le passage de l'archivage intermédiaire au définitif, apporte aux communes le bénéfice de la redondance des systèmes informatiques, offre des plans de classement homogènes et, en prime, laisse la liberté de choix d'une solution applicative pour la gestion des archives courantes.
Certaines plateformes départementales offrent des prestatations complémentaires comme la GED ou des services d'accompagnement et d'assistance généralement appréciés en milieu rural. Sur le terrain, le processus de mutualisation semble s'enclencher assez spontanément. Selon les dernières estimations, 50% des départements seraient engagés. Parmi eux, si 20% en seraient au stade de la réflexion, plus de 30% auraient effectivement déployé un système d'archivage électronique ou s'apprêteraient à le faire, soit pour leurs propres besoins (Drôme, Doubs, Indre-et-Loire, Loire-Atlantique, Puy-de-Dôme, Vienne…) soit dans un cadre mutualisé, en y associant les communes.
Parmi les premiers initiateurs de projets coopératifs, on citera une fois encore le département des Landes (Alpi), avec Archiland, celui de l'Oise sur un portage par le centre de gestion, les Alpes-Maritimes avec le Sictiam (1), dont l'agrément de tiers archiveur est en cours d'instruction, ainsi que la région Champagne-Ardennes qui s'appuie sur la société publique locale Xdemat (2) lancée à l'orgine par le département de l'Aube. Les deux plateformes régionales eMégalis et e-Bourgogne proposent également une solution. Dans le cas de eMégalis Bretagne, la solution est externalisée. Portée par Navaho, elle est déjà homologuée tiers archiveur par le Siaf. Dernière initiative groupée, celle de la région Aquitaine, du conseil général de la Gironde, de la communauté urbaine et de la ville de Bordeaux.
Toutes les expériences font ressortir l'importance des départements, y compris dans les projets à portée régionale comme en Bretagne, en Bourgogne et en Aquitaine. Soit elles s'organisent autour du département, soit elles sont menées en relation très étroite avec le conseil général, puisqu'en dernier ressort, ce niveau apparaît déjà stratégique pour le dépôt des archives électroniques définitives des petites communes.

Freins culturels... et réglementaires

Peu à peu, une infrastructure de services maillant le territoire se dessine, mais les freins culturels et réglementaires sont toujours bien présents. L'archivage électronique ne semble pas encore figurer au rang des priorités dans l'administration, y compris au niveau central. Les exemples confirment la faible prise en compte de la fonction. Elle est ignorée ou peu explicitée. Ainsi par exemple, "le téléservice sur la déclaration des enfants en danger prévoit bien une transmission via la plateforme d'échange de confiance (PEC) du Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), mais la problématique archivage électronique est absente", regrette Philippe Ricard. Scénario similaire pour Télérecours qui autorisera dans quelques mois tout avocat à saisir électroniquement une commune (pour l'instant sur la base du volontariat) : "On ne nous donne pas de solutions simples pour archiver les pièces des futurs télérecours", ajoute-t-il.
Sur le volet réglementaire, les modalités d'obtention de l'agrément "tiers archiveur" constituent l'un des principaux points d'achoppement entre les collectivités locales et le Siaf. "Devenir tiers archiveur nous a coûté une année de travail, c'est beaucoup trop de temps perdu", estime Renaud Lagrave, qui trouve "anormal de réclamer à toute collectivité disposant d'un système d'archivage interne un agrément dès l'instant où elle propose le service à d'autres collectivités". Même son de cloche au conseil général de l'Aube, qui a contacté les 11 structures déjà agréées nationalement : "Nous nous sommes aperçus que le travail de préparation était considérable", confirme Philippe Ricard, tout en reconnaissant la nécessité de maintenir des garde-fous, notamment sur les offres du secteur privé. Toujours sur le volet législatif et réglementaire, le Code du patrimoine aurait besoin d'un "dépoussiérage", car il n'est guère adapté au numérique. Aujourd'hui, il autorise implicitement la transposition au numérique des règles qui régissent l'archivage "papier", mais comporte encore des zones d'ombre. Les collectivités devront attendre la future loi sur le patrimoine, prévue pour 2014, pour voir le paysage se clarifier.

Les associations d'élus se mobilisent

En prévision de cette prochaine échéance, les collectivités territoriales s'organisent. L'Association des maires des France (AMF) planche sur le sujet depuis plusieurs mois, l'Assemblée des départements de France (ADF) aussi, avec en sus, un volet consacré à la normalisation du plan de classement interne. L'Instance nationale partenariale (INP) s'est en outre auto-saisie du sujet lors de sa dernière réunion (voir ci-contre notre article du 1er juillet). Collectivités et Etat vont plancher ensemble sur différents axes de mise en cohérence. Pour chaque projet de téléservice ou de dématérialisation initié par l'Etat, les participants travailleront sur les règles d'archivage à intégrer (durée de conservation, sort final, profil d'archivage, exports). Les initiatives de mutualisation vont être encouragées au niveau local, ainsi que l'usage de Seda, et le suivi de la transposition avec les éditeurs sera renforcé. Enfin, de réels efforts d'information vont être entrepris à travers la rédaction de guides de bonnes pratiques et de modes d'emploi accessibles.
Tout cela confirme de réels progrès dans la structuration de la fonction archivage. Les plateformes de mutualisation existantes vont monter en puissance et alimenter en bonnes pratiques l'ensemble des collectivités, les réseaux collaboratifs mettront en valeur les savoir-faire et l'information à destination des utilisateurs… Autant d'éléments qui incitent à l'optimisme. Reste toutefois le facteur temps. La durée de réalisation des projets semble s'étirer dans le temps. Or en période de restrictions budgétaires, l'accélération des transformations devient une urgence afin de limiter la charge de la dépense publique. Une réflexion sur le sujet gagnerait à être menée, ne serait-ce que pour insuffler dans l'administration un peu de l'agilité et de l'esprit des "start-up". Pas simple, mais nécessaire.

Philippe Parmantier / EVS

(1) Le syndicat intercommunal des collectivités territoriales informatisées des Alpes Méditerranée regroupe des communes issues de sept départements.
(2) La SPL regroupe les communes des départements de l'Aube, des Ardennes, de la Marne et de la Haute-Marne.