Lutte contre l'exclusion - Aide alimentaire : les difficultés du Fead fragilisent le système français

La commission des finances du Sénat publie un rapport d'information très documenté et approfondi sur l'aide alimentaire, présenté par Arnaud Bazin, sénateur (LR) du Val-d'Oise, et Eric Bocquet, sénateur (PC) du Nord. Intitulé "Aide alimentaire : un dispositif vital, un financement menacé ? Un modèle associatif fondé sur le bénévolat à préserver", ce rapport s'intéresse notamment à l'impact des difficultés du fonds européen d'aide aux plus démunis (Fead) sur le dispositif français. En même temps que le rapport, le Sénat publie d'ailleurs un communiqué, en date du 26 octobre, rappelant que les deux sénateurs "en appellent au président de la République pour une prise de position claire de la France en faveur de la pérennisation du fonds européen d’aide aux plus démunis, qui finance actuellement 30% des denrées alimentaires distribuées en France".

5,5 millions de bénéficiaires pour 1,5 milliard d'euros

Le rapport s'ouvre sur le récent baromètre de la pauvreté Ipsos/Secours populaire, montrant que 21% des Français interrogés disent rencontrer des difficultés pour se procurer une alimentation saine leur permettant d'assurer trois repas par jour (voir notre article ci-dessous du 11 septembre 2018). De fait, l'aide alimentaire a bénéficié, en 2017, à 5,5 millions de personnes en France. Un chiffre qui a plus que doublé depuis 2009 (2,6 millions de personnes) - avec une part croissante de femmes et d'enfants -, sans que cela corresponde évidemment à une progression équivalente de la pauvreté, le taux de pauvreté n'ayant que très peu augmenté sur la période. Le rapport précise que les bénéficiaires de l'aide alimentaire sont majoritairement des personnes dans une situation économique précaire, et que le recours à ce dispositif représente une économie moyenne de 92 euros par mois.
Les rapporteurs estiment à 1,5 milliard d'euros le montant de l'aide alimentaire. Celle-ci se répartit globalement en trois tiers : 31% de financements publics, soit environ 465 millions d'euros (aides européennes, dépenses budgétaires de l'État et des collectivités territoriales et dépenses fiscales), 36% de financements privés (dons en nature et numéraire des particuliers et entreprises) et 33% correspondant à la valorisation du bénévolat au sein des associations intervenant dans le domaine de l'aide alimentaire. Si les aides publiques sont minoritaires, elles ont néanmoins "un effet de levier très important en matière d'aide alimentaire".

Une aide "efficiente, car peu coûteuse au regard du service rendu"

Côté gestion, les rapporteurs jugent l'aide alimentaire "particulièrement efficiente, car peu coûteuse, sur le plan des finances publiques, au regard du service rendu".
Dans cet ensemble, l'Europe a apporté, en 2018, un financement de 72,7 millions d'euros, par le biais du Fead 2014-2020. S'appuyant sur un fonds structurel spécifique, celui-ci a remplacé le programme européen d'aide aux plus démunis (Pead), qui reposait sur un mécanisme de trocs de matières premières (viande, lait, sucre riz...) issues des stocks d'intervention de la PAC (politique agricole commune). Le Fead, qui est aujourd'hui une politique sociale à part entière de l'Union européenne, prévoit d'accorder à la France une enveloppe de 587,39 millions d'euros sur la période 2014-2020.
Du côté du budget de l'État, les crédits prévus en loi de finances initiale (52 millions d'euros) sont en augmentation sur la période longue de 2009 à 2017, mais ont diminué, à périmètre constant, de 2,8 millions d'euros entre 2017 et 2018. Par ailleurs, l'augmentation de 2% par an de l'enveloppe des épiceries sociales - calquée sur la maquette financière du Fead - n'a pas été reconduite en 2017.

Un apport des collectivités de 122 millions d'euros

Selon les rapporteurs - et faute, pour Bercy, de pouvoir identifier précisément la destination des dons donnant lieu à déduction fiscale -, les dépenses fiscales pour l'aide alimentaire seraient de l'ordre de 218,5 millions d'euros. Les dons en espèces des particuliers et entreprises atteindraient près de 100 millions d'euros et les dons en nature 443 millions d'euros. Ces derniers ont tendance à s'accroître, sans doute sous l'effet de la loi du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire - dite loi Garot -, qui rend obligatoire le don des invendus des grandes et moyennes surfaces de plus de 400 m2 (voir notre article ci-dessous du 3 février 2016).
Le soutien fourni par les collectivités territoriales - par le biais des CCAS et des centres intercommunaux d'action sociale - est estimé à 122,5 millions d'euros. Enfin, le travail bénévole de 211.500 volontaires peut être valorisé à hauteur de 490 millions d'euros.
Dans ce contexte, le rapport juge que le secteur associatif - qui joue un rôle clé dans la mise en œuvre de l'aide alimentaire - est "dense mais fragilisé". Ceci tient notamment aux nouveaux modes de fonctionnement du Fead et à ses conséquences sur l'organisation du dispositif en France. C'est le cas, par exemple, avec la direction générale de la cohésion sociale qui devient l'autorité de gestion à la place de la direction générale de l'alimentation (qui conserve toutefois certaines prérogatives...) ou de la désignation de FranceAgriMer comme "organisme intermédiaire", mais également "organisme bénéficiaire" en lieu et place des associations pour limiter les risques financiers, tandis que la DGFIP a été désignée comme "autorité de certification"... Les schémas de procédure reproduits dans le rapport mettent en évidence la complexité du dispositif.

Le chef de l'État doit "s'engager clairement" pour la préservation du Fead

Mais le principal problème est ailleurs : "Malgré l'apport du Fead et les différentes sources de financement, les associations font face à des difficultés certaines." Celles-ci tiennent notamment à certaines évolutions dans le secteur de l'aide alimentaire.
Le rapport cite en particulier la compensation insuffisante des crédits issus jusqu'alors de la "réserve parlementaire", la diminution des contrats aidés et de leur taux de prise en charge, le risque de diminution de la qualité du don en nature ("les associations n'ont pas vocation à devenir la 'poubelle' ou les 'centres de tri' des grandes et moyennes surfaces"), la concurrence des applications mobiles commercialisant les invendus de la grande distribution, mais surtout l'incertitude sur l'avenir du Fead à l'horizon 2020.
Les rapporteurs "regrettent ainsi la quasi-absence du sujet de l'aide alimentaire - et notamment de l'avenir du Fead - dans le plan pauvreté présenté par le président de la République le 14 septembre dernier" et souhaitent que le chef de l'État "s'engage clairement et prenne position publiquement pour la préservation du Fead dans sa forme actuelle".