Zéro artificialisation nette : le Sénat entame l'examen en séance de sa proposition de loi

La proposition de loi visant à "faciliter la mise en œuvre des objectifs de zéro artificialisation nette au cœur des territoires" déposée en décembre dernier par les sénateurs Jean-Baptiste Blanc (LR,Vaucluse) et Valérie Létard (UC, Nord) est examinée en séance publique au Palais du Luxembourg à partir de ce 14 mars, dans le cadre d'une procédure accélérée. Le texte, qui entend répondre aux difficultés pratiques soulevées par les collectivités territoriales dans la mise en œuvre de l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) fixé par la loi Climat et Résilience, a fait l'objet de modifications à la marge, pour la plupart portées par son rapporteur, Jean-Baptiste Blanc, lors de son passage en commission spéciale. Les amendements adoptés à ce stade visaient notamment à prendre en compte les demandes des associations d’élus sur la révision des documents de planification, sur la "garantie rurale" ou sur le type de surfaces considérées comme artificialisées.

Evolution des documents d'urbanisme

Dans le détail, l’article 1^er, qui "définit un calendrier plus réaliste pour l’évolution des documents de planification et d’urbanisme" selon l’exposé des motifs de la proposition de loi, est modifié à la marge pour adapter les délais de révision de ceux-ci pour tenir compte de l’objectif ZAN. Un amendement garantit ainsi "le délai minimal de deux mois applicable à la mise à disposition du public du projet de modification du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires" (Sraddet). Deux autres amendements prévoient que les régions puissent utiliser les procédures dérogatoires d’évolution des Sraddet prévues par la proposition de loi pour les modifications concomitantes des autres volets requises par les lois Climat-résilience et "3DS" (énergies renouvelables, logistique, infrastructures aéroportuaires…). Est aussi introduite, par parallélisme avec la procédure dérogatoire proposée pour les Sraddet, la possibilité d’une consultation simultanée du public et des personnes publiques associées, pour les modifications des SCoT et des PLU(i) relatives à la lutte contre l’artificialisation des sols. A ce même article 1er, la commission spéciale a également souhaité permettre aux collectivités territoriales de saisir la commission départementale de conciliation en matière d’urbanisme, dans les cas où la modification des cartes communales, plans locaux d’urbanisme ou schémas de cohérence territoriale rendue obligatoire par la loi Climat et Résilience ferait émerger des "divergences problématiques entre l’administration déconcentrée et les élus locaux".

Grands projets

A l’article 4, qui prévoit que les grands projets d’ampleur nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur, soient comptabilisés séparément, au sein d’une "enveloppe nationale", la commission a prévu qu'une information soit donnée sur l'artificialisation due à ces projets conduits entre 2011 et 2021 et pas seulement entre 2021 et 2031 afin de permettre "un suivi effectif de l'artificialisation" qu'ils induisent. Elle a aussi demandé que l'Etat définisse une trajectoire de réduction de l'artificialisation résultant des "grands projets". Elle a également instauré un délai limite de deux mois pour l'avis rendu par la commission régionale de gouvernance sur la qualification des projets d’ampleur nationale ou européenne et a inclus les projets relevant d’une concession de service public de l’État parmi ceux qui peuvent recevoir cette qualification dès lors qu’ils relèvent d’un intérêt majeur.  A l'article 5 prévoyant que "l’artificialisation des projets d’envergure régionale peut ne pas être prise en compte dans l’objectif de réduction du rythme de l’artificialisation figurant au projet d’aménagement stratégique du Scot", la commission a voté un amendement pour que l’artificialisation résultant des projets d’ampleur régionale soient comptabilisés de manière séparée de celle induite par les autres projets et fixé un délai limite de deux mois pour les avis rendus au sujet de la qualification de ces projets.

Comptabilisation de l'artificialisation 

Plusieurs modifications visent à clarifier la comptabilisation de l'artificialisation et de la renaturation. À l’article 9, la commission spéciale a adopté un amendement visant à exclure les pelouses situées sur des parcelles affectées à une activité secondaire ou tertiaire des surfaces considérées comme non artificialisées, "afin de favoriser la densification industrielle et économique à l’échelle de la parcelle et ne pas pénaliser les projets d’extension", souligne la synthèse de son rapport. Ce même amendement inclut en revanche dans les surfaces non artificialisées les pelouses attenantes aux infrastructures de transport, "afin de réduire leur emprise foncière souvent fort importante". La commission spéciale a également adopté un amendement visant à considérer comme artificialisée une surface dont l’état de pollution des sols est incompatible en l’état avec un usage récréatif ou agricole, dans le but d’inciter les porteurs de projets à y conduire les opérations de dépollution préalables à de nouveaux aménagements - qui ne compteraient alors pas pour de l’artificialisation nouvelle - ou des opérations de renaturation afin d’améliorer le solde net d’artificialisation potentielle. Dans un nouvel article 12 bis, la commission a prévu d’imputer sur la période 2011-2021 l’artificialisation résultant de projets décidés avant l’adoption de la loi Climat et Résilience, mais dont la réalisation a été différée. "Cette mesure de bon sens est essentielle, notamment pour éviter de remettre en cause un grand nombre de projets portés par les collectivités, tels que les zones d’aménagement concerté (ZAC) ou les grandes opérations d’urbanisme (GOU) réalisées sur plusieurs années avec de lourds investissements", justifie-t-elle. À l’article 13, la commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur visant à mieux prendre en compte l’artificialisation réelle des surfaces pendant les phases de travaux, "afin de ne pas impacter négativement les possibilités des communes de faire usage de leur enveloppe d’artificialisation sur le reste de leur territoire", indique la synthèse du rapport.

Efforts de sobriété foncière et maintien de la capacité de développement des communes

Plusieurs amendements visent à "préserver la capacité de chaque commune à assurer son développement", justifie la commission spéciale. Sur proposition du rapporteur, elle a ainsi adopté à l'article 6 un amendement destiné à améliorer la prise en compte des efforts de sobriété foncière effectués par les collectivités territoriales, lors de la déclinaison des objectifs de réduction de l’artificialisation par les Sraddet et les SCoT. Les efforts seront désormais comptabilisés dans les mêmes termes par les Sraddet et les SCoT sur toute la période.

À l’article 7, la commission spéciale a soutenu le dispositif de "surface minimale de développement communale" d’un hectare, "destiné à apporter la garantie aux communes – notamment petites et rurales - que leurs perspectives de développement ne seront pas sacrifiées dans le cadre de la territorialisation des objectifs du 'ZAN'". À l’initiative du rapporteur, la commission spéciale a en outre adopté une rédaction globale de l’article visant à prévoir cette garantie directement au niveau législatif, sans renvoyer sa modulation aux Sraddet ni au SCoT. "Cela simplifiera l’application du dispositif et garantira le respect de cette source minimale, dès maintenant et tout au long du processus de détermination des objectifs territorialisés de réduction de l’artificialisation", a-t-elle justifié. Il est aussi prévu que le niveau de cette surface minimale soit revu à la baisse après chaque période décennale, en vue de contribuer à l’atteinte de l'objectif de "zéro artificialisation nette" d’ici 2050. Il est précisé que ces surfaces minimales seront bien comptabilisées dans les enveloppes globales d’artificialisation autorisées au titre de la loi Climat et Résilience et n’emportent aucune dérogation. À l’article 8, la commission a adopté un amendement visant à supprimer l’instauration d’une "part réservée au développement territorial" au niveau intercommunal, tout en la maintenant au niveau du SCoT et du Sraddet et pour "garantir un ciblage pertinent de la 'part réservée', la commission a renforcé la justification de la qualification des projets concernés : il devra être démontré qu’ils ne pouvaient pas être réalisés au sein des espaces déjà urbanisés.

Territoires littoraux et ultramarins

Certaines modifications visent les territoires littoraux et ultramarins. À l’article 10, la commission spéciale a ainsi adopté un amendement visant à garantir que les surfaces artificialisées rendues impropres à l’usage en raison du recul du trait de côte devront faire l’objet d’actions ou d’opérations effectives de restauration pour être considérées comme renaturées au sens du "ZAN ". Elle a également adopté un amendement prévoyant que les relocalisations dues au recul du trait de côte fassent l’objet d’une étude préalable de densification, afin de limiter et rationnaliser la consommation de nouveaux espaces.
Deux amendements identiques viennent préciser que les trajectoires de réduction de l’artificialisation des sols en outre-mer, fixées par les schémas régionaux d’aménagement (SAR), tiennent compte des contraintes auxquelles sont soumises les communes incluses dans le périmètre d’un schéma de mise en valeur de la mer. "La prise en compte de ce document, qui détermine les orientations en matière de développement, de protection et d’équipement à l’intérieur du périmètre, et notamment les sujétions particulières nécessaires à la préservation de l’espace marin et littoral, est une mesure qui répond à la volonté de la commission spéciale de tenir compte des efforts passés", ont indiqué les sénateurs.

Dispositifs locaux d'observation

Par l’adoption de trois amendements identiques à l'article 11, la commission spéciale a voulu sécuriser les dispositifs locaux d’observation foncière, en précisant que la mise à disposition par l’État des données de consommation d’espaces et d’artificialisation n’est pas exclusive des données locales que les régions et les autres collectivités pourraient collecter pour suivre leurs trajectoires d’artificialisation. Enfin, elle a souhaité améliorer les outils de sursis à statuer et de droit de préemption spécifiques au "ZAN" proposés par l’article 12 du texte. Concernant le droit de préemption, elle a précisé que la renaturation, qui figure parmi les finalités de ce nouveau droit, peut inclure la préservation ou la restauration de continuités écologiques. Elle a également adopté une rédaction globale du dispositif de sursis à statuer, qui étend notamment sa durée maximale à quatre ans, afin de couvrir l’ensemble de la période de modification des documents d’urbanisme, et permet aussi aux collectivités couvertes par un SCoT de recourir au sursis à statuer dès l’adoption du SCoT modifié au titre de la loi Climat et Résilience, plutôt que de recourir à un plafond communal indicatif. À l’article 11, la commission a par ailleurs adopté un amendement demandant la remise d’un rapport au Parlement, dans un délai d’un an, sur le recensement des terrains à renaturer à l’échelle du territoire national, ainsi que leur localisation, leur qualité et l’estimation du coût des opérations de renaturation.

Divergences sur le calcul de l'enveloppe minimale d'artificialisation et sur les grands projets

Dans l'entourage du ministre de la Transition écologique, on se dit prêt à travailler avec les sénateurs pour faciliter la mise en œuvre opérationnelle des objectifs fixés par la loi Climat et Résilience, d'autant que les élus locaux ont besoin de visibilité pour respecter les échéances d'actualisation de leurs documents d'urbanisme. Mais plusieurs points de divergence seront à lever. Le gouvernement est favorable à une enveloppe minimale d'artificialisation équivalant à 1% de la surface urbanisée des communes rurales peu denses, soit quelque 20.000 hectares, contre environ 36.000 souhaités par les sénateurs, dans le cadre du dispositif de "surface minimale de développement communale" d’un hectare prévu à l'article 7 du texte. Il s'agit pour le Sénat de défendre une "garantie forte pour les communes ayant consommé très peu de foncier au cours des dernières périodes, en particulier les petites communes et les communes rurales". Dans une proposition de loi déposée mi-février visant également à accompagner les élus locaux dans la mise en oeuvre du ZAN, les députés Renaissance prévoient eux une "garantie rurale" définie comme "une enveloppe minimale d'artificialisation pour chaque commune rurale peu dense (...) au sens de l'Insee", et dotée d'un document d'urbanisme à l'échelle intercommunale. Cette enveloppe équivaudrait à "1% de la surface urbanisée de la commune".
"La proposition de loi du Sénat dit (...) 1 hectare pour toutes les communes, cela veut dire que ça emporte d'emblée 36.000 hectares sur à peu près 36.000 communes", a indiqué ce 13 mars l'entourage du ministre de la Transition écologique Christophe Béchu, la proposition des députés équivalant elle à environ 20.000 hectares. "On souhaite un dispositif qui soit vraiment (...) pour les communes rurales et que ce soit (...) proportionnel à la taille des communes", a-t-on ajouté de même source en précisant que l'objectif était de parvenir "à faire converger les textes du Sénat et de l'Assemblée".
Au sujet des "grands projets d'envergure nationale" (LGV, autoroutes, prisons, etc.), le Sénat prévoit par ailleurs un décompte dans une enveloppe séparée, afin que leur impact en termes d'artificialisation "ne soit pas imputé à la région qui [les] accueille". "Cela nous paraît important qu'ils soient pris en compte et répartis entre les différentes régions", a indiqué de son côté l'entourage du ministre.