ZAN : le Conseil d'Etat censure partiellement le décret sur la nomenclature de l'artificialisation des sols
Saisi par l'Association des maires de France (AMF), le Conseil d'Etat a censuré ce 4 octobre une partie du décret d'application de la loi Climat et Résilience portant sur la "nomenclature" de l'artificialisation des sols, dans le cadre de la mise en œuvre de l'objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN) à l'horizon 2050. Il a revanche rejeté la requête de l'AMF contre un autre décret d'application de la loi Climat portant sur les "objectifs et règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols du Sraddet".
© Aurélie Roudaut
Le Conseil d'Etat a partiellement censuré ce 4 octobre l'un des deux décrets d'application de la loi Climat et Résilience portant sur la mise en œuvre de l'objectif de "zéro artificialisation nette" (ZAN), contre lesquels l'Association des maires de France (AMF) avait engagé un recours en juin 2022 (lire notre article). Cette dernière jugeait que ces deux décrets du 29 avril 2022 avaient été rédigés "dans la précipitation, sans étude d'impact", "dans une approche de re-centralisation rigide" et qu'ils risquaient de fragiliser juridiquement les documents de planification (Scot, PLU).
Problème d'échelle pour apprécier l'artificialisation
Dans sa décision n°465341, la plus haute juridiction administrative censure le décret relatif à la "nomenclature" de l'artificialisation des sols. Selon elle, la loi imposait au gouvernement "de préciser à quelle échelle les zones artificialisées doivent être identifiées". Or le décret contesté "ne comporte pas les précisions nécessaires", indique le Conseil d'Etat dans un communiqué. En faisant "simplement référence à des 'polygones', sans donner de précisions suffisantes sur la manière dont ceux-ci seraient déterminés et appliqués", le gouvernement "n'a pas satisfait à l'obligation résultant de la loi, qui lui imposait d'établir l'échelle à laquelle l'artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d'urbanisme", précise-t-il.
Dans une autre décision (n°465343), le Conseil d'Etat rejette en revanche la seconde requête de l'AMF portant sur le décret relatif "aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols du Sraddet". Il a estimé que la fixation des objectifs d'artificialisation à un niveau régional, objectifs qui s'imposeront ensuite aux documents locaux, au niveau intercommunal et communal, "est conforme à la loi de 2021".
La décision de censure partielle du décret "nomenclature" ne remet toutefois pas en cause l'application du ZAN, qui a fait l'objet mi-juillet d'une nouvelle loi assortie de mesures de souplesse en faveur des élus locaux (lire notre article). A ce titre, "deux nouveaux décrets ont été soumis à consultation publique l'été dernier", rappelle le Conseil d'Etat (lire notre article). Le ministère de la Transition écologique explique de son côté que cette censure partielle porte "sur un point technique", mais "ne remet en aucun cas en cause le bien-fondé de la réforme". Il souligne que les nouveaux décrets d'application de la loi du 20 juillet dernier viennent de recevoir un avis favorable "à l'unanimité" du Conseil national d'évaluation des normes et annonce qu'ils seront publiés "fin octobre".
Décisions "équilibrées", estime l'AMF
Dans un communiqué, l'AMF dit "prendre acte" de ces décisions jugées "équilibrées". "Ces deux décisions apportent des clarifications nécessaires, sans toutefois lever toutes les ambiguïtés d'interprétation de la loi, notamment concernant la territorialisation de l'objectif au niveau régional", explique l'association.
Sur la prise en compte des efforts passés des collectivités pour ne pas artificialiser, l'AMF obtient "en partie satisfaction" puisque le Conseil d'Etat ne nie pas leur prise en compte et que le nouveau décret mis en consultation "réintroduit clairement" ce critère dans la déclinaison des objectifs au niveau régional. Quant au décompte des projets "d'intérêt général majeur et d'envergure nationale ou régionale" susceptibles d'être "mutualisés" au niveau régional, la loi ZAN "les définit désormais clairement (...) et organise partiellement leur sortie du décompte régional", se félicite-t-elle.
Comment mettre la fiscalité au service du ZAN ?Dans la continuité des travaux menés à l'initiative du Sénat (lire nos articles du 30 juin 2022 et du 27 octobre 2022) et d'une journée spéciale qu'elle a organisée en début d'année (lire notre article) Intercommunalités de France vient de publier une note passant en revue les outils fiscaux à la disposition des collectivités pour les accompagner dans la mise en œuvre du ZAN et identifier des pistes d’évolution compatibles avec les exigences de réduction des consommations foncières. L'association d'élus estime que "le contingentement de la consommation en terrains non artificialisés via le ZAN pourrait donner lieu à une fiscalité moins rémunératrice avec un effet sur les ressources des collectivités". Cela est particulièrement vrai pour "les communes à fort développement résidentiel ou industriel, les secteurs littoraux en développement et les communes en croissance urbaine horizontale situées à la périphérie des agglomérations", pointe-t-elle. "La territorialisation à venir des 'droits à artificialiser' pourrait redistribuer entre territoires les perspectives de croissance des assiettes fiscales, avec des différences géographiques très marquées", relève la note tout en soulignant "deux points essentiels". D’une part, la mise en application du ZAN sera "très progressive". Par conséquent, "elle laisse ouverte des perspectives de consommation de foncier non artificialisé pour certains territoires (la moitié de ce qui a déjà été artificialisé)" et "les effets sur la dynamique des recettes fiscales seront en conséquence dilués dans le temps". D’autre part, "le ZAN ne va pas toucher au stock de la fiscalité existante. Bien au contraire, il pourrait inciter à le faire fructifier, en densifiant les espaces faiblement urbanisés mais déjà artificialisés", souligne la note. Pour "mettre la fiscalité au service du ZAN", Intercommunalités de France propose dans sa note de renforcer ou réorienter plusieurs leviers fiscaux locaux. L'association recommande ainsi la suppression de l’exonération obligatoire pendant deux ans de 40% de la taxe foncière sur la propriété bâtie TFPB sur la construction neuve pour l’habitat individuel, jugé "peu compatible avec le ZAN". La taxe d’aménagement (TA) pourrait être mise au service du ZAN "sur la base d’une logique d’incitation à faire ou ne pas faire (système de bonus/ malus)". Il faudrait ainsi la rendre "plus intéressante pour l’aménageur dans le cadre des opérations en réaménagement et à l’opposé renchérir son coût pour les opérations en première artificialisation", propose la note et "réserver les exonérations et abattements aux opérations non artificialisantes et taxer plus fortement celles qui le sont (parking, piscine…)". La taxe sur les friches commerciales pourrait également être optimisée pour favoriser la réduction de l’artificialisation. Intercommunalités de France propose notamment "d’améliorer le recensement des locaux commerciaux vacants" et de "partager avec l’administration fiscale les motifs de la vacance" par "les services fiscaux", et de permettre une "sectorisation" de la taxe pour tenir compte des spécificités territoriales. Intercommunalités de France demande aussi à ce que soit étudiée l’extension de la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) aux entrepôts des entreprises de l’e-commerce. L'association propose aussi de "recréer un instrument proche du versement pour sous-densité" qui a été supprimé en 2021. La note identifie en outre de "nouvelles perspectives de recettes" pour faire face à l'augmentation des actions liées à la maîtrise du foncier - réaffectation des droits de mutation départementaux (DMTO) ou nationaux en direction des collectivités qui s’engageraient dans la sobriété foncière, la mutualisation de la rente foncière ou encadrement des prix fonciers sont évoqués. |
