Urbanisme commercial en Europe : tous logés à la même enseigne ?

Entrées de villes défigurées par la prolifération des grandes surfaces, centres en déshérence ou bien dominés par les franchises, les banques, les agences immobilières... Presque 45 ans après la loi Royer de 1973, le bilan de l'urbanisme commercial à la française est accablant. Aujourd'hui, tout le monde s'accorde sur ce constat dressé récemment encore par le CGEDD et l'IGF dans leur rapport de 2016. La revitalisation des centres est devenue un enjeu national. La réhabilitation des périphéries, pas encore. 
En France, comme pour mieux renoncer à toute véritable réforme de l'urbanisme commercial, on s'abrite derrière la directive Bolkestein de 2006 qui, en réaffirmant le principe de la liberté d'implantation, empêcherait toute régulation ou planification. De fait, la loi de modernisation de l'économie (LME) de 2008 - qui a supprimé les autorisations pour les surfaces de moins de 1.000 m2 - lui doit beaucoup.
Le phénomène serait-il donc partagé partout en Europe ? Rien n'est moins sûr. La France a l'un des paysages commerciaux les plus concentrés autour d'une poignée de grands groupes, il est aussi l'un des plus "polarisés" : les trois quarts du commerce de détail sont réalisés en périphérie. A l'inverse, en Allemagne, le commerce semble équitablement réparti entre la périphérie, les centres-ville et les quartiers. Partant de ce constat, l'Institut pour la ville et le commerce (ICV) a voulu en savoir plus et a convié à un tour d'Europe de l'urbanisme commercial, le 13 septembre, en recueillant les témoignages d'architectes, urbanistes, géographes, élus et investisseurs...

Développement économique ou aménagement ?

Outre-Rhin a été mis en place "un système de planification structuré qui résiste au principe européen de la libre concurrence, alors qu'en France, il y a eu une surtransposition de la directive Services", explique ainsi Pierre Narring, Ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts, co-auteur du récent rapport du CGEDD et de l'IGF et d'un autre rapport du CGEDD intitulé Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durable de mars 2017. Preuve donc, que le droit européen n'explique pas tout. Après la LME, l'Etat a tenté de reprendre la main sur l'urbanisme commercial avec la loi Pinel de 2014. Mais cette réforme qui a introduit "des critères plus précis" (notamment en termes de développement durable) est restée au milieu du gué, juge Pierre Narring, car ces mêmes critères sont "insuffisamment hiérarchisés" pour permettre un renversement de tendance. Et les commissions départementales d'aménagement commercial continuent de laisser passer l'écrasante majorité des dossiers.
Des pays parviennent cependant à mieux maîtriser le développement des espaces commerciaux au regard de l'environnement et à préserver les cœurs de villes. C'est le cas de certaines régions d'Italie et d'Espagne, pays qui ont "une culture du centre-ville". "Je pensais intuitivement que les plus vertueux allaient se situer au nord, c'est faux", constate Pierre Narring.
Pour Pascal Madry, directeur de l'IVC, deux grandes tendances se dessinent en Europe. Celle des pays qui ont privilégié la liberté d'installation et le développement économique (et ont parfois trop facilement cédé aux sirènes des créations d'emplois dans le contexte de crise). C'est le cas de la France (où l'on tente aujourd'hui de mettre en place des politiques correctrices pour revitaliser les centres), de la Belgique ou de la communauté madrilène en Espagne. D'autres se sont montrés plus "aménagistes", en plaçant la cohésion sociale au premier plan de leurs préoccupations, comme en Allemagne, en Italie, en Catalogne, mais aussi en Angleterre et aux Pays-Bas. L'organisation territoriale n'est pas déterminante dans ces choix. "La décentralisation en France a surtout été la décentralisation d'une dérégulation", assène Michel Heinrich, président de la Fédération des Scot et maire d'Epinal, ironisant sur la "schizophrénie des territoires". Qui déplorent les effets dont ils chérissent les causes, sans doute. "La directive européenne ne constitue pas une raison à notre inaction", fulmine-t-il. Et d'appeler à une "réforme en profondeur".

En Belgique, une situation très différente selon les régions

La Belgique a suivi peu ou prou le même chemin que la France, avec une réforme dérégulatrice de 2005 rebaptisée par ses détracteurs "loi Ikéa" (de même que la LME en France était appelée loi Leclerc-Michel-Edouard). Résultat : les autorisations de surfaces ont explosé à tel point que le marché est aujourd'hui saturé... Dans le même temps, le chiffre d'affaires au mètre carré a chuté. La Belgique compte son premier centre commercial en friche, à Eupen (Wallonie).
Tout projet de plus de 400 m2 nécessite un permis. En dessous de 1.000 m2, la commune décide seule, ou presque. Il existe bien un "comité socio-économique" national, mais son avis n'est pas contraignant. Au-delà de 2.000 m2, les communes voisines peuvent transmettre leurs remarques au comité. A noter aussi que les délais de réponse de la commune sont très courts et son silence vaut accord. Un système taillé sur mesure pour les grandes surfaces...

La situation est cependant très différente entre la Flandre, Bruxelles et la Wallonie, explique Benjamin Wayens, géographe à l'Université libre de Bruxelles. A Bruxelles, qui a vu sa population augmenter de 200.000 habitants en dix ans, la vacance "n'est pas du tout un problème". Alors qu'elle est "très problématique dans une ville comme Charleroi" (Wallonie). La forte augmentation de petites cellules vides est "un problème qui va exploser à la figure des pouvoirs publics wallons". Les caractéristiques de la région sont communes à nombreuses régions françaises : désindustrialisation, pléthore de centres commerciaux en périphérie, large place donnée à la voiture…
En Flandre "le problème est moins net, mais la santé économique est meilleure". La population est également plus dense qu'en Wallonie.

En Suisse, "l'espace vu comme un bien commun"

La Suisse est un cas à part puisque non concernée par la directive Services. Et c'est aussi le pays "au plus fort pouvoir d'achat" en Europe, rappelle l'architecte Marta Alonso. Un pays qui possède aussi très peu d'ensembles de grandes surfaces. Il est dominé par un duopole original constitué de Coop et Migros, deux coopératives qui ont toujours fait "le choix d'investir dans les centres". L'approvisionnement se fait en train et elles n'ont "pas besoin d'aller en périphérie". Après avoir été tentées par la périphérie dans les années 1970, "aujourd'hui, elles réinvestissent encore plus le centre-ville", où la vacance commerciale est très faible. Les enseignes étrangères ont du mal à s'implanter.
En termes d'urbanisme, "l'espace est vu comme un bien commun", "le foncier comme patrimoine commun de la nation". En vertu "du principe du non-gaspillage du sol disponible", le logement est pensé parallèlement à la production agricole. On privilégie la ville compacte. La lutte contre l'étalement urbain est une priorité. Un projet commercial doit passer par trois niveaux : le niveau confédéral (qui fixe des restrictions en matière d'environnement, de mobilité), le niveau cantonal (avec un plan directeur), et le niveau communal (plan directeur communal).

Au Luxembourg, un tissu marqué par un afflux de travailleurs frontaliers

La particularité du Luxembourg est d'accueillir chaque jour 170.000 frontaliers qui viennent travailler. Un poids économique considérable qui explique l'essor des centres commerciaux en périphérie : 210.000 m2 vont sortir de terre dans les quatre ans à venir, soit le quart de la surface actuelle (1 million de m2). Le pouvoir central exerce une influence sur les communes, même si celles-ci sont autonomes dans leurs décisions. Jusqu'en 2011 existait une commission des grandes surfaces, remplacée aujourd'hui par une "commission d'équipement commercial" qui intervient comme en Belgique pour les surfaces de plus de 400 m2. A partir de 2.000 m2, l'avis des communes voisines est requis. La commission statue sur des critères d'aménagement du territoire, de qualité urbaine, de transport, de rééquilibrage des populations… "Où est le vrai impact de cette commission si toutes les demandes sont accordées", s'interroge cependant Sébastian Reddeker, chargé de mission à la Confédération luxembourgeoise du commerce. Un avant-projet de loi est dans les tuyaux, qui vise à créer un plan directeur sectoriel. Par ailleurs, une réflexion est menée sur le e-commerce, sachant que "80% des Luxembourgeois achètent en ligne mais que moins de 10% des vendeurs sont en ligne". Une plateforme digitale sera lancée en novembre 2017 pour appuyer les commerces.

Une grave crise du commerce en Grande-Bretagne

La Grande-Bretagne a connu une vague d'ouvertures à partir des années 1990, mais les marges plafonnent depuis 2005, les taux de chiffres d'affaires par m2 diminuent. Les célèbres enseignes Sainsbury's et Mark & Spencer ont vu leurs résultats diviser par trois ou quatre ces dernières années. "On assiste à une grave crise du commerce, ça arrive beaucoup plus vite qu'anticipé", a expliqué Chris Garner, directeur chez Alvarez & Marsal, une société d'investissement spécialisée dans les grosses opérations de restructurations commerciales. "La situation aurait été moins dramatique si on avait été beaucoup plus prudent sur les ouvertures."
89 nouveaux centres commerciaux vont ouvrir d'ici à 2022, auxquels s'ajoutent 35 anciens projets ressuscités. Mais, paradoxalement, la vacance est plus faible qu'il y a cinq ans car les loyers sont libres et ils ont fortement baissé. Aujourd'hui, de grands investisseurs prennent eux-mêmes les choses en main. Plus pour retrouver des profits que repenser l'aménagement de l'espace : réduire la voilure et reprendre de l'allant...
Glasgow est un cas d'école. Après l'ouest londonien, c'est le second pôle commercial de Grande-Bretagne. Or en Ecosse, "les lois sont beaucoup plus libérales qu'en Angleterre", explique Chris Garner. 5 centres commerciaux ont ouvert lors des quinze dernières années. La surface commerciale a bondi de 40.000 à 120.000 m2. Et deux nouveaux projets sont en cours : l'un de 40.000 m2 et  l'autre de 60.000 m2. "Les flux de piétons sont partis du Sud au Nord." "Cette surcapacité est un cas extrême, mais une bonne illustration qui invite à réfléchir à de meilleures façons de réaménager." L'opération de revitalisation conduite par Alvarez & Marsal a consisté à s'appuyer sur les atouts de la ville (patrimoine, universités…), à réaménager les surfaces en hôtels et résidences, espaces de loisirs...
La société Alvarez & Marsal est aussi intervenue dans une grosse opération à Southampton, dans le sud de l'Angleterre, où deux centres commerciaux se faisaient face... et concurrence. Ils ont été totalement reconfigurés dans le sens d'une plus grande complémentarité (réduction des surfaces de vente, liens favorisés entre l'université et le quartier, transformation de surfaces en résidences, en hôtels, connexion avec la gare…).
"La ville avait elle-même un projet de revitalisation. Elle l'a abandonné pour épouser celui des investisseurs", explique Chris Garner. De ces expériences Alvarez & Marsal tire quelques enseignements : créer mieux et pas plus, faire travailler élus et investisseurs ensemble, planifier sur du long terme, se concentrer plutôt que se disperser… "Il faut un chef d'orchestre pour rassembler les différentes cultures autour de l'opération."
Voilà de quoi alimenter le débat sur l'arlésienne de la réforme de l'urbanisme commercial en France. Si une réflexion est en cours sur la revitalisation des centres-ville, difficile de connaître la position du gouvernement. "On entend des rumeurs de réforme, tantôt dans le sens d'une libéralisation, tantôt dans le sens contrraire", témoigne PIerre Narring pour qui "Il est urgent d'agir".