Handicap - Un bilan sévère des MDPH, mais avec des circonstances atténuantes

En inscrivant dans son programme 2010 une enquête sur les maisons départementales de personnes handicapées (MDPH), l'objectif de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) était d'"établir un premier bilan du fonctionnement et du rôle de ces institutions, dans un contexte marqué par une forte rotation des personnels initialement mis à disposition par les ministères sociaux et par de profondes mutations de l'environnement administratif dans le champ social [...]". Outre les contacts nationaux avec les administrations centrales concernées, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), l'Assemblée des départements de France (ADF) et les associations de personnes handicapées, le rapport de l'Igas s'appuie sur des investigations de terrain menées dans cinq départements : Eure, Ille-et-Vilaine, Indre, Bas-Rhin et Val-de-Marne.

Une "perte de capital humain"

Le bilan dressé par l'Igas apparaît plutôt sévère, même si les rapporteurs trouvent de nombreuses explications aux difficultés rencontrées. Ils reconnaissent également que "le concept de maison départementale s'est traduit par des avancées concrètes : progrès de l'accueil et de l'instruction, meilleure continuité de la prise en charge à tous les âges et atténuation des effets de rupture entre régimes enfants et adultes". Mais au-delà de ce satisfecit de principe, le rapport pointe plusieurs difficultés. La principale d'entre elles semble paradoxalement sans solution. Il s'agit en l'occurrence de la gouvernance des MDPH, avec leur statut de "GIP [groupement d'intérêt public, ndlr] d'un type particulier", puisque conçu par le législateur comme "un GIP sous contrôle départemental". Le rapport constate ainsi que "l'Etat est de moins en moins présent dans les réunions de la commission exécutive, où ses représentants ont trop souvent le sentiment de faire de la figuration". Plus grave, l'Etat est également présent de façon "aléatoire" dans la commission départementale de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH). L'Igas souligne également les effets pervers d'une réforme qui s'est traduite par le simple décalque des moyens et des modes de fonctionnement - souvent peu satisfaisants - des anciennes Cotorep et CDES (commissions départementales de l'éducation spécialisée).
Autre critique, déjà souvent formulée : le mode de recrutement propre aux MDPH "s'oppose à la mise en œuvre d'une véritable politique des ressources humaines". Ceci se traduit par une forte hétérogénéité des origines et des statuts, avec trois principaux employeurs : département (45%), Etat (25%, issus de quatre administrations différentes) et MDPH (26%). Cette hétérogénéité est encore compliquée par le turn-over élevé des personnels, imputable à la forte mobilité statutaire (favorisée par les concessions faites aux agents de l'Etat pour les convaincre de rejoindre les MDPH) et à la faible attractivité des maisons départementales. Cette "perte de capital humain et de savoir-faire" pénalise d'autant plus "qu'elle intervient dans le contexte d'une technicité croissante des missions". S'y ajoute le fait que les MDPH - mais aussi la CNSA - n'ont pas pu ou su développer une approche prévisionnelle des emplois et des compétences, ce qui risque de peser sur les recrutements.

L'Etat n'est pas à l'origine des difficultés financières des MDPH

S'il pointe les carences de l'Etat dans la gestion des mises à dispositions, le rapport de l'Igas tend plutôt à dédouaner l'Etat sur la situation financière des MDPH. Il estime en effet que "l'Etat a tenu ses engagements en matière de crédits de fonctionnement" et relève "l'effort soutenu de l'Etat en matière de crédits de fonctionnement à caractère général et de vacations". Ceux-ci sont passés de 18,9 millions d'euros en 2006 à 25,3 millions en 2009. De façon plus large, le total des concours budgétaires de l'Etat aux MDPH a cru de 18,9 millions d'euros en 2006 à 32,1 millions en 2007 et 42,2 millions en 2009. Cette hausse rapide s'explique par la compensation des mises à dispositions non effectives du fait du refus des agents, qui sont "aujourd'hui au coeur des difficultés de dialogue entre Etat et départements". L'Igas reconnaît toutefois que cette croissance de l'apport de l'Etat au seul bénéfice de la compensation des refus de ses agents n'a pas permis de réduire les inégalités territoriales dans l'allocation des ressources entre départements.
De plus, si l'Etat n'est pas à l'origine des difficultés financières des MDPH, il les a en revanche aggravées. Le rapport constate ainsi l'"effondrement récent du taux de couverture des engagements pris dans les conventions constitutives". Le taux de couverture budgétaire des ETP (équivalents temps plein) prévus dans les conventions constitutives des MDPH est passé de 72,9% en juillet 2006 (six mois après l'entrée en vigueur de la loi Handicap du 11 février 2005) à 63,4% en août 2007 et 60,8% en mars 2008, avant de s'effondrer à 45,3% en janvier 2010, avec toutefois de fortes disparités selon les départements (de 25% à 56% dans les cinq départements de l'échantillon). Cette évolution aboutit à une dette de l'Etat évaluée - au moment de la rédaction du rapport - à 18,8 millions d'euros. Selon l'Igas, les tensions apparues sur ce point entre l'Etat et les conseils généraux sont encore aggravées par la "faible lisibilité" des mécanismes de compensation. Le rapport constate néanmoins qu'"aucune des MDPH visitées ne se trouve dans une situation d'extrême tension financière".

La CNSA dans le rôle d'un chef de file ?

La mission de l'Igas s'est aussi penchée sur les autres aspects du fonctionnement des MDPH. Elle relève notamment une amélioration d'ensemble de la qualité de l'accueil, malgré une évaluation insuffisante des démarches accomplies en la matière et un accès inégal des usagers aux informations durant la chaîne de traitement des dossiers.
Le rapport pointe toutefois la persistance d'un certain nombre de difficultés plus importantes. C'est le cas, en particulier, des dysfonctionnements en matière d'orientation des enfants ou des adultes. Celles-ci résultent le plus souvent d'une inadéquation de l'offre - malgré les progrès du décloisonnement entre le secteur médicosocial et l'Education nationale -, mais ne sont pas admissibles pour autant. Les rapporteurs ont également observé des cas d'inadéquation de la demande (demandes ne correspondant pas à la situation et aux besoins de l'enfant ou de l'adulte handicapé). Ces cas se révèlent difficiles à gérer et nécessitent du temps et de l'investissement auprès des demandeurs ou des familles. Autre reproche récurrent : le manque de suivi des décisions des commissions départementales (à l'exception du suivi de la scolarité des enfants). Le rapport pointe aussi diverses autres faiblesses, comme la mesure de l'employabilité ou l'accès à l'emploi, avec les difficultés croissantes de Pôle emploi à respecter ses engagements en la matière.
A ces difficultés "traditionnelles" s'en ajoutent de nouvelles. Le rapport mentionne ainsi des refus de prestations par les commissions de l'autonomie - où les départements ont la majorité lorsqu'il s'agit de la prestation de compensation du handicap (PCH) - reposant sur des motifs pas toujours avouables. Les membres de la mission ont ainsi eu connaissance de cas d'indications officieuses sur les montants à ne pas dépasser dans l'élaboration des plans de compensation et s'inquiètent "des risques d'une régulation de mauvais aloi aux seules fins de contenir les dépenses existantes". De même, le projet de vie demeure un outil difficilement ou mal utilisé et le travail des équipes pluridisciplinaires d'évaluation (EPE) est souvent très peu formalisé, ce qui peut induire des différences de traitement selon les équipes ou selon les départements. Le fonctionnement des CDAPH souffre le même reproche, avec en particulier des procédures simplifiées qui varient d'un département à l'autre et une mise en œuvre du droit des personnes à être entendues par la commission à la fois "disparate et peu satisfaisante".
Face à cette situation, la CNSA "apporte un concours appréciable", mais "sans aller au bout d'une logique de régulation nationale". Si l'offre de service de la CNSA est appréciée, cette dernière "ne se revendique pas et n'agit pas comme tête de réseau des 100 GIP qui sont autant d'interlocuteurs directs". Ceci se traduit par la signature individuelle de conventions avec les présidents de conseils généraux. La CNSA se voit également reprocher le manque d'organisation du système national d'information - jugé trop complexe -, la faiblesse des outils de "parangonnage" (diffusion de normes et de bonnes pratiques permettant d'harmoniser les réponses sur tout le territoire) et le manque d'utilisation de l'enquête de satisfaction.

Statu quo pour le statut, des propositions pour le fonctionnement

A l'issue de ce constat, l'Igas formule une vingtaine de propositions. Le point qui retiendra le plus l'attention est toutefois une non proposition. Le rapport juge en effet "prématuré" le scénario d'une départementalisation complète des MDPH avec, en contrepartie, un pouvoir renforcé pour l'Etat en CDAPH pour les décisions engageant un financement national. Comme dans le cas de la proposition de loi réformant les MDPH, en cours d'examen au Parlement (voir nos articles ci-contre), le GIP aura donc fini par s'imposer comme une solution "par défaut", qui ne satisfait personne, mais ne se voit pas opposer d'alternative crédible.
Les autres propositions formulées par la mission sont plus techniques, mais pourraient néanmoins apporter des améliorations sensibles dans la gouvernance et le fonctionnement des MDPH. C'est le cas notamment de la mise en place d'une ligne budgétaire unique pour la contribution de l'Etat, de l'allongement à six mois du délai de préavis pour le retour des agents mis à disposition ou de l'organisation et de l'harmonisation de la participation de l'Etat aux commissions exécutives et aux CDAH.
D'autres propositions pourraient faire grincer des dents du côté des départements, comme celle consistant à donner aux commissions exécutives le pouvoir de nommer les directeurs. Même si les départements y ont la majorité, il n'est pas sûr qu'ils souhaitent soumettre les candidats pressentis à l'avis des associations. La réaction pourrait être identique sur la proposition consistant à donner à l'Etat le droit de demander une "seconde lecture" sur les décisions qui l'engage, avec voix prépondérante en cas de partage. Enfin, d'autres préconisations visent davantage le fonctionnement au quotidien, comme le développement de formations sur le handicap psychique (souvent le point faible des MDPH), la définition d'"indicateurs publiables" pour tous les départements, ou encore l'élaboration d'un cahier des charges national sur l'organisation de l'accueil, du mode de fonctionnement des EPE et de l'audition des demandeurs.