PLFR 2017 - Un amendement du gouvernement instaure un abattement massif sur les cessions de terrains à bâtir

Pendant que les sénateurs échouaient à trouver un compromis entre le gouvernement et les bailleurs sociaux sur l'article 52 du projet de loi finances pour 2018 réformant le dispositif des APL (voir notre article du 7 décembre 2017), les députés adoptaient un amendement du gouvernement au second projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2017, instaurant plusieurs mesures pour encourager la construction de logements, notamment sociaux. Parmi celles-ci figure en particulier la création d'un nouvel abattement sur les cessions de terrains à bâtir ou de biens immobiliers bâtis.

La volonté "de créer un choc d'offres" dans les zones tendues

Selon la nouvelle secrétaire d'Etat à l'Economie, Delphine Gény-Stéphann, cet amendement "s'inscrit dans la volonté du gouvernement, conformément à la stratégie pour le logement présentée le 20 septembre dernier, de créer un choc d'offres au sein des zones les plus tendues du territoire [...] afin d'encourager la libération du foncier disponible et in fine d'accroître l'offre de logements" (voir notre article ci-dessous du 20 septembre 2017).
La principale disposition de l'amendement consiste en l'instauration d'un abattement exceptionnel, applicable aux cessions de terrains à bâtir ou de biens immobiliers bâtis, dès lors que ces cessions auront été engagées par des promesses de vente signées et ayant acquis date certaine du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2020 et à la condition qu'elles soient réalisées au plus tard le 31 décembre de la deuxième année suivant la promesse de vente. L'abattement s'appliquera à la détermination de la plus-value nette imposable, pour le calcul de l'impôt sur le revenu comme pour celui des prélèvements sociaux. Cette disposition ne sera applicable que dans les zones A et A bis, autrement dit dans les zones très tendues en matière de logement.
Le bénéfice de cette disposition est en outre soumis à deux conditions supplémentaires pour le cessionnaire. Dans le cas de l'acquisition de terrains à bâtir, celui-ci doit en effet s'engager à réaliser et achever des locaux destinés à l'habitation dans les quatre ans suivant l'acquisition. Dans le cas de l'acquisition de biens immobiliers bâtis, il doit s'engager à démolir les constructions existantes, en vue de réaliser et d'achever des locaux destinés à l'habitation dans les quatre ans suivant l'acquisition.
Dans les deux cas, ces logements neufs devront présenter une surface de plancher au moins égale à 90% de la surface de plancher maximale autorisée, telle qu'elle résulte du PLU applicable ou du document d'urbanisme en tenant lieu.

Jusqu'à 100% d'exonération pour les programmes de logements sociaux

L'amendement fixe l'abattement de droit commun à 70%. Mais, "afin d'encourager le développement de l'offre de logements en secteur social et intermédiaire, et pour tenir compte du cas fréquent de programmes immobiliers mixtes comportant à la fois des logements sociaux, intermédiaires et libres", le taux de cet abattement sera porté à 85% lorsque le cessionnaire s'engage à réaliser majoritairement des logements sociaux et/ou intermédiaires. L'exonération peut même aller jusqu'à 100% pour des programmes uniquement sociaux.
Au-delà de l'instauration de cet abattement, l'amendement adopté par l'Assemblée comporte deux autres mesures. La première proroge jusqu'au 31 décembre 2020 les exonérations existantes en faveur des cessions directes ou indirectes réalisées au profit d'organismes en charge du logement social. L'objectif affiché est "de continuer à soutenir la construction de logements sociaux sur l'ensemble du territoire national".
La seconde mesure proroge pour trois ans, également jusqu'au 31 décembre 2020, l'exonération - qui devait normalement s'éteindre le 31 décembre 2017 - prévue en cas de cession d'un droit de surélévation. Outre l'objectif du "choc de l'offre", il s'agit aussi de se mettre "en cohérence avec le projet de densification de l'offre de logements porté par le gouvernement".

Des dissensions sur la méthode, mais un large accord sur le fond

Lors de la discussion de l'amendement, Eric Woerth, président (Les Républicains) de la commission des finances, a regretté la méthode, l'amendement ayant été déposé par le gouvernement le jour même de son examen en séance publique, méthode qui "court-circuite la commission, qui est pourtant un lieu de débat naturel, comme elle court-circuite le Conseil d'Etat". Il s'est étonné également de l'absence d'étude d'impact, le coût de la mesure étant estimé entre 170 et 180 millions dès 2018.
Pour sa part, Joël Giraud, le rapporteur général (LREM) de la commission des finances, a défendu l'amendement en soulignant qu'il reprend un amendement de la commission, mais aussi des amendement similaires déposés notamment par le député (Nouvelle Gauche) François Pupponi. Il a également souligné que si d'autres abattements ont déjà été instaurés (en 2013, 2014 et 2015), leur taux était très inférieur (20 ou 30%) et leur portée générale. A l'inverse, l'amendement du gouvernement propose un abattement beaucoup plus élevé et ciblé sur les zones tendues et "l'effet sera certainement très sensible dans ces zones". Pour sa part, Valérie Rabault (Nouvelle Gauche) - ancienne rapporteur générale du budget sous le précédent quinquennat - a retiré un amendement similaire et s'est ralliée à celui du gouvernement.
Après la demande d'un scrutin public par le groupe LR, l'amendement a finalement été adopté par 40 voix pour et 14 contre.

Références : projet de loi de finances rectificative pour 2017, examiné en première lecture par l'Assemblée nationale du 4 au 8 décembre 2017.