Energie - Transition énergétique : les sénateurs ont achevé l'examen des volets bâtiment et transports

Le Sénat a achevé vendredi 13 février l'examen en séance publique des articles du projet de loi Transition énergétique concernant le bâtiment et les transports. Sur la partie concernant l'isolation des bâtiments, il s'est tout particulièrement attiré les remerciements de la ministre de l'Ecologie. "Nous venons de clore un volet clé de ce projet de loi : le bâtiment représente 40% de la consommation d'énergie", a souligné Ségolène Royal. "Le Sénat a accompli un travail de grande qualité qui a sensiblement amélioré le texte", a-t-elle estimé. "Nos concitoyens attendent avec impatience de telles dispositions pour engager des travaux" d'isolation. "C'est un signal fort envoyé aux entreprises : elles pourront, grâce à la visibilité que nous leur donnons, investir, recruter, former et développer leur activité", a-t-elle dit, ajoutant que "le gouvernement remercie la Haute Assemblée de ses travaux au service de la transition énergétique".

Objectif de baisse de la précarité énergétique

Le texte comprend désormais un nouvel objectif, introduit par un amendement de Chantal Jouanno (UDI, Paris) : viser "une baisse de 15% de la précarité énergétique d'ici 2020", en plus de "rénover énergétiquement 500.000 logements par an à compter de 2017, dont au moins la moitié est occupée par des ménages aux revenus modestes". L'obligation de rénovation des logements concerne désormais "tous les logements locatifs du parc privé" à l'horizon 2020 – et non plus 2030, selon un amendement identique des groupes socialiste, UMP et écologiste. Cette rénovation vise "une performance de 150 kilowattheures par mètre carré et par an si le calcul économique le permet", précise un amendement d'Elisabeth Lamure (UMP, Rhône). Un amendement de Ronan Dantec (EELV, Loire-Atlantique) a introduit l'obligation, "à partir de 2030", d'une rénovation énergétique pour les bâtiments privés résidentiels à l'occasion d'une mutation, "selon leur niveau de performance énergétique, sous réserve de la mise à disposition des outils financiers adéquats". "Un décret en Conseil d'Etat précisera le calendrier progressif d'application de cette obligation en fonction de la performance énergétique, étalé jusqu'en 2050", a-t-il précisé.

Constructions en bois

L'article 3 du projet de loi, qui permet de lever les freins à l'isolation des bâtiments en matière d'urbanisme - le permis de construire, le permis d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable ne pourront s'opposer à la réalisation d'une isolation – a été amendé pour que cette capacité dérogatoire ne puisse "s'exercer pour des édifices ou parties d'édifices construits en matériaux traditionnels". L'article 4 qui promeut les bâtiments à énergie positive précise désormais qu'un "décret en Conseil d'Etat définit les exigences auxquelles doit satisfaire un bâtiment à énergie positive". "Les acteurs économiques ont besoin que l'on définisse le plus tôt possible la notion de bâtiment à énergie positive, qui figure dans la loi Grenelle I", a justifié Chantal Jouanno, auteure de l'amendement qu'a aussi déposé le groupe écologiste. Un amendement gouvernemental a réintroduit la mesure selon laquelle "la limitation en hauteur des bâtiments dans un plan local d'urbanisme ne peut avoir pour effet d'introduire une limitation du nombre d'étages plus contraignante d'un système constructif à l'autre". Il "concerne les constructions en bois. Notre filière bois, l'une des plus performantes du monde, ne doit pas être pénalisée par les règles de hauteur", a expliqué Ségolène Royal.
Un amendement de Roland Courteau (PS, Aude) assouplit l'article L. 128-4 du Code de l'urbanisme qui impose, lors d'opération d'aménagement, la réalisation d'une étude de potentiel de développement en énergies renouvelables pour toute nouvelle zone à aménager, en supprimant la précision selon laquelle l'étude porte en particulier sur "l'opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables et de récupération". L'amendement a été adopté malgré l'avis défavorable de Ségolène Royal pour qui la mesure "serait une régression". "Les collectivités territoriales réalisent déjà ces études", a pointé la ministre. Par ailleurs, un amendement de sénateurs socialistes ajoute aux missions du futur Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique créé par le texte le suivi de l'évolution des prix des matériels et matériaux de construction et d'isolation.

Limitations à la vente de logements sociaux

Un amendement UDI limite en outre la possibilité de vendre des logements du parc social à ceux qui répondent aux "normes bâtiment basse consommation ou assimilées, sauf dérogation accordée pour une réhabilitation permettant d'atteindre la classe énergétique C". Le rapporteur Ladislas Poniatowski (UMP, Eure) et le gouvernement ont finalement émis un avis de sagesse. "En prévoyant une dérogation totale, le bailleur renonce à vendre des logements sociaux aux locataires, ou il vendra des logements énergivores, en invoquant l'impossibilité technique de mener les travaux de rénovation", a expliqué le rapporteur. Jacques Mézard (RDSE, Cantal) s'est opposé pour sa part à la mesure qui, selon lui, "restreint en réalité la possibilité pour les bailleurs sociaux de vendre des logements locatifs". "Le mieux est parfois l'ennemi du bien. Ces bailleurs sociaux ont besoin de se séparer d'une partie de leur parc pour construire. La loi exclut déjà les logements de catégorie F et G. Avec l'amendement de Mme Létard, on interdirait de vendre 3,2 millions de logements, soit 60% du parc ! Cela menacerait l'accord conclu entre l'Union sociale de l'habitat et l'Etat en septembre dernier. La vente de logements locatifs est une des clés pour résoudre la crise du logement", a expliqué le sénateur.

Prise en compte des émissions de GES dans la réglementation thermique

L'article 5 du projet de loi, qui instaure une obligation d'améliorer significativement la performance énergétique d'un bâtiment à chaque fois que des travaux importants sont réalisés, a été amendé par le rapporteur sur la question de la prise en compte des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans la réglementation thermique, après avoir recueilli l'avis favorable de Ségolène Royal. La législation actuelle prévoit que la réglementation thermique intègre cette question en 2020. Lors du débat en commission à l'Assemblée nationale, le président de la commission spéciale, François Brottes, avait été accusé de fragiliser la réglementation thermique en proposant d'avancer cette disposition à 2015 et en séance publique, c'est finalement l'année 2018 qui avait été choisie. Ladislas Poniatowski a soutenu cette date. Ne voulant pas "rouvrir le débat", il revient à la rédaction du Grenelle en prévoyant que c'est "le niveau d'émissions de gaz à effet de serre" qui est pris en considération dans la définition de leur performance énergétique et non le "plafond". Un deuxième amendement à ce même article 5 "simplifie et facilite les prises de décisions en assemblée générale de copropriété pour ce qui concerne la performance énergétique", a expliqué l'un de ses auteurs, Jean-Claude Requier (RDSE, Lot). Il s'agit d'appliquer la règle de majorité simplifiée pour les opérations "améliorant les installations énergétiques communes dès lors qu'il a été démontré qu'elles étaient amortissables en moins de cinq ans et sous réserve que la baisse des consommations énergétiques soit garantie".

Consommation d'énergie des ascenseurs

Toujours à l'article 5, un troisième amendement prévoit que le décret prévu par le texte détermine les "catégories de bâtiments ou parties de bâtiment existants qui font l'objet, lors de travaux de rénovation importants, de l'installation d'équipements de contrôle et de gestion active de l'énergie, excepté lorsque l'installation de ces équipements n'est pas réalisable techniquement ou juridiquement ou lorsqu'il existe une disproportion manifeste entre leurs avantages et leurs inconvénients de nature technique ou économique". Autre amendement : le décret devra prévoir "les catégories de bâtiments existants qui, à l'occasion de travaux de modernisation des ascenseurs décidés par le propriétaire, peuvent faire l'objet de l'utilisation de composants ou de technologies conduisant à réduire significativement la consommation d'énergie des ascenseurs concernés, à augmenter leur capacité à être autonome en énergie ou à introduire l'utilisation des énergies renouvelables". Le rapporteur a émis un avis favorable car la mesure n'a "rien d'obligatoire" alors que le gouvernement s'y est opposé. Selon l'auteure de l'amendement, Elisabeth Lamure (UMP, Rhône), "la consommation d'énergie de l'ascenseur représente environ 4% de la consommation d'énergie totale des bâtiments". "Le parc français d'ascenseurs compte environ 530.000 appareils, a-t-elle précisé. C'est l'un des plus anciens d'Europe. La moitié a plus de 30 ans et un quart plus de 45 ans." Un dernier amendement à l'article 5 précise que l'utilisation des matériaux biosourcés est encouragée par les pouvoirs publics non seulement lors de la rénovation des bâtiments, mais aussi pour la "construction" des bâtiments neufs.

Proposition d'un fonds dédié à la lutte contre la précarité énergétique

Les sénateurs ont par ailleurs créé un nouvel article (art.5 quater A) pour demander au gouvernement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, "un rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes ; de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécialement dédié et concourant par ce biais à la lutte contre la précarité énergétique ; des modalités d'instauration d'un tel fonds." "L'Anah manque de ressources pour mettre en œuvre le programme 'Habiter mieux' de lutte contre la précarité énergétique, a justifié Chantal Jouanno. La principale recette de l'agence est constituée du produit de la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre, dont la Cour des comptes a souligné le caractère volatile et inadapté au financement de programmes d'investissement de long terme (…). C'est la pérennité du programme Habiter mieux qui est menacée. La création d'un fonds pourrait présenter plusieurs avantages ; nous proposons d'en confier la gestion à l'Anah."

Tiers financement

Les sénateurs ont en outre voté un amendement pour permettre aux plateformes de la rénovation territoriale d'intervenir auprès des particuliers à leur domicile. Ils ont aussi adopté l'article 6 sur le tiers financement. Un amendement de Ronan Dantec (EELV, Loire-Atlantique) et un amendement identique de plusieurs sénateurs UMP ont été adoptés avec le soutien du rapporteur et du gouvernement. "Outre la confirmation pour les entreprises publiques locales de tiers-financement de ne pas être soumises aux conditions d'agrément des établissements de crédit et des sociétés de financement pour l'exercice de l'activité de tiers-financement, l'amendement proposé permet explicitement aux entreprises publiques locales d'exercer une activité d'intermédiaire en opération de banques et en services de paiement, dispositif existant, en conformité avec les articles L.519-1 et R.519-1 et suivants du code monétaire et financier", explique l'exposé des motifs. "Cette rédaction concilie la rédaction du projet de loi proposée par le gouvernement et la version du texte adoptée par l'Assemblée nationale. L'amendement élargit ainsi les possibilités offertes aux opérateurs des collectivités territoriales pour réaliser le volet financier de l'activité de tiers-financement selon le degré d'implication souhaité, tout en réaffirmant le rôle primordial des établissements de crédit et des sociétés de financement dans le financement de la rénovation énergétique."

Encouragement aux flottes de vélos dans les entreprises

Sur le volet transports, les sénateurs ont adopté plusieurs amendements notables qui intéresseront directement les collectivités territoriales. Malgré l'avis défavorable de la commission et l'avis de sagesse du gouvernement, ils ont adopté un amendement socialiste donnant la compétence au Syndicat des transports d'Ile-de-France (Stif) de gérer le service d'autopartage Autolib' ainsi que le service de vélos en libre-service Vélib'. Le même article ajoute que "le syndicat peut, seul ou conjointement avec des collectivités territoriales ou groupement de collectivités intéressées, en cas d'inexistence, d'insuffisance ou d'inadaptation de l'offre privée, mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage. Il peut créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre d'un covoiturage. Dans ce cas, il définit au préalable les conditions d'attribution du signe distinctif".
Un amendement UMP à l'article 9B, qui porte sur le développement et le déploiement des transports en commun à faibles émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, précise que "lorsque les marchés publics impliquent pour leur réalisation que des opérations de transport de marchandises soient exécutées, la préférence, à égalité de prix ou à équivalence d'offres, peut se faire au profit des offres qui favorisent l'utilisation du transport ferroviaire, du transport fluvial ou de tout mode de transport non polluant".
Malgré l'opposition de plusieurs sénateurs - dont la communiste Evelyne Didier - et celle de la commission des finances, l'article 9 bis A qui crée une réduction d'impôt pour les entreprises mettant à disposition de leurs salariés une flotte de vélos a été adopté. Il a bénéficié du soutien du rapporteur de ce volet transports, Louis Nègre (UMP, Alpes-Maritimes) : "Le vélo génère chaque année 4,5 milliards d'euros de retombées économiques, et représente 35.000 emplois, a-t-il commenté. Or c'est le seul moyen de transport qui ne fasse l'objet d'aucune incitation. L'impact budgétaire de cette mesure serait très limité. Il faut savoir ce que l'on veut (…). Les gens qui font du vélo ont moins de maladies cardiovasculaires : la sécurité sociale y gagnera."
L'article 9 bis du projet de loi sur la stratégie pour le développement de la mobilité propre a été complété à la fois par le groupe écologiste, selon lequel cette stratégie "détermine notamment le cadre d'action national pour le développement du marché relatif aux carburants alternatifs et le déploiement des infrastructures correspondantes", et par Chantal Jouanno qui a souhaité que la stratégie concerne aussi "le développement des modes de transports collaboratifs, notamment l'autopartage ou le covoiturage".
Par ailleurs, un amendement de Louis Nègre "prévoit que le nombre de places de stationnement prévu par un plan local d'urbanisme est réduit d'au moins 15% en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques en autopartage". "Cela stimulerait le développement de ce mode de transport collaboratif, alors que les parkings en copropriété sont souvent sous-utilisés, a expliqué le sénateur. Le promoteur devrait s'associer à un opérateur d'autopartage, ce qui se fait déjà ailleurs."
Dans le cadre des objectifs fixés par la programmation pluriannuelle de l'énergie pour le secteur des transports, un amendement de Charles Revet (UMP, Seine-Maritime) vise à inclure les biocarburants issus de déchets et résidus dans l'objectif complémentaire d'incorporation défini pour les biocarburants avancés.

Zones à circulation restreinte

A l'article 13 qui crée des zones à circulation restreinte (ZCR) pour lutter contre la pollution atmosphérique, les sénateurs ont voté deux modifications. Un amendement socialiste a ainsi créé un dispositif transitoire en attendant la mise en œuvre des ZCR : "A compter du 1er juillet 2015 et jusqu'au 1er janvier 2017, le maire d'une commune située dans une zone pour laquelle un plan de protection de l'atmosphère a été adopté […] peut, par arrêté motivé, étendre à l'ensemble des voies de la commune l'interdiction d'accès à certaines heures […] à l'encontre des véhicules qui contribuent significativement à la pollution atmosphérique. Cet arrêté fixe la liste des véhicules concernés et celle des véhicules bénéficiant d'une dérogation à cette interdiction d'accès." En outre, selon un amendement de Louis Nègre, le décret en Conseil d'Etat qui précisera les modalités d'application des ZCR établira les catégories de véhicules, "y compris de transport collectif de personnes", dont la circulation dans une zone à circulation restreinte ne peut être interdite. "Cette précision fait obstacle aux pratiques de transporteurs peu scrupuleux qui utiliseraient des véhicules particulièrement polluants", a justifié le rapporteur.
Les plans de mobilité des entreprises de l'article 13 ter devront être "transmis aux autorités organisatrices de mobilité (AOM)", a précisé un autre amendement de Louis Nègre.

Le covoiturage redéfini

L'article 14 sur le covoiturage a été modifié par le gouvernement : "Je propose une nouvelle définition du covoiturage qui évite toute interprétation restrictive et une imposition par les services fiscaux, a expliqué Ségolène Royal. J'ai en outre supprimé le décret : on est toujours tenté de tout réglementer, y compris l'échange de services. Les jeunes, même si ça ne fait pas plaisir à la SNCF - mais il existe des partenariats intelligents - ont besoin de ces formules simples. Il faut encourager les organisations citoyennes collaboratives." Selon la nouvelle définition, le covoiturage se définit donc comme "l'utilisation en commun d'un véhicule terrestre à moteur par un conducteur à titre non onéreux, excepté le partage des frais, et un ou plusieurs passagers, dans le cadre d'un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte. Leur mise en relation, à cette fin, peut être effectuée à titre onéreux". Il est également ajouté que "les entreprises d'au moins 250 salariés et les collectivités territoriales facilitent, autant qu'il est possible, les solutions de covoiturage pour les déplacements entre le domicile et le travail de leurs salariés et de leurs agents".
Un autre amendement adopté porte sur les tunnels. "Cet amendement touche à un problème compliqué, la servitude en tréfonds, afin de faciliter la réalisation de tunnels pour le transport public, notamment ferroviaire", a expliqué Claude Dilain (PS, Seine-Saint-Denis), selon qui "la réalisation du Grand Paris Express en sera facilitée".
Un nouvel article (art. 14 bis A) concerne les aires de covoiturage. Il prévoit que "les sociétés autoroutières, lors de la création ou de la modification d'un échangeur autoroutier, ont l'obligation de créer ou d'améliorer les aires ou équipements de covoiturage avec une capacité correspondant aux besoins. Le financement de ces opérations est entièrement à la charge des sociétés autoroutières". "En cas d'impossibilité ou d'inadaptation technique de la réalisation d'une aire ou d'un équipement de covoiturage dans l'emprise gérée par le concessionnaire autoroutier, la réalisation d'un tel aménagement ou équipement se fait sous la forme d'une participation de la société concessionnaire à une opération menée sous maîtrise d'ouvrage publique définie avec les collectivités territorialement concernées."

Servitude de marchepied

Deux amendements ont en outre modifié l'article 16 quater sur la servitude de marchepied. Selon l'exposé des motifs, cette servitude "suscite des conflits d'usage. Il y a aujourd'hui une forte demande sociale d'accès à la nature et aux bords des rivières et plans d'eau. Parallèlement, il convient de ne pas porter une atteinte excessive au droit de propriété et d'assurer une protection effective des écosystèmes continus que constituent les rivières. Un juste équilibre doit être trouvé entre les propriétaires et les promeneurs. Les dispositions de l'article 16 quater ajoutent encore de la confusion en transformant la servitude de marchepied en véritable cheminement accessible à l'ensemble des publics non motorisés ainsi qu'aux véhicules de services, contraignant de fait les collectivités à aménager l'ensemble des rives au détriment de la propriété privée et de la biodiversité, alors qu'il existe déjà, dans bien des cas, des chemins de contournement à proximité". Par conséquent, les sénateurs ont proposé une solution de compromis, qui maintient le dispositif introduit par le député Germinal Peiro, tout en l'encadrant. Il n'autorise le passage des piétons, des publics non motorisés et des véhicules de services que sur l'emprise des servitudes de marchepied qui auront été préalablement identifiées par le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée, dans les conditions prévues par l'article 16 ter du présent projet de loi. "Ce verrou supplémentaire vise notamment à s'assurer de la tenue d'une réflexion préalable sur les aménagements nécessaires pour permettre la circulation du public dans des conditions optimales de sécurité, sur l'emprise des servitudes concernées", ont justifié les sénateurs.
Par ailleurs, contre l'avis du rapporteur mais avec le soutien du gouvernement, un amendement reporte au 30 juin 2016, au lieu du 31 décembre 2015, la publication du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques de l'article 17. L'article 18 bis du texte a en outre été modifié pour interdire aux personnes publiques d'utiliser des produits phytosanitaires pour l'entretien des voiries. Selon un autre amendement socialiste à l'article 18, "en cas de danger sanitaire grave qui ne peut être maîtrisé par d'autres moyens, la pulvérisation aérienne de produits phytopharmaceutiques pour lutter contre ce danger peut être autorisée temporairement par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de l'agriculture et de la santé". Cette mesure a été soutenue par Ségolène Royal.
L'examen du projet de loi au Sénat doit se poursuivre jusqu'au 19 février, avec un vote solennel prévu le 3 mars.