Transition écologique des collectivités : un rapport sénatorial présente une "boîte à outils"

Adopté à l'unanimité par la Délégation aux collectivités territoriales ce 9 novembre, le rapport de la mission d’information relative à la transition environnementale dans les collectivités territoriales entend largement relayer les messages des élus de terrain en première ligne pour tenter de trouver des solutions aux effets du dérèglement climatique visibles dans tous les territoires.  Les rapporteurs Laurent Burgoa (Les Républicains-Gard), Pascal Martin (Union Centriste-Seine-Maritime) et Guy Benarroche (Ecologiste-Solidarité et territoires-Bouches-du-Rhône) ont auditionné plus de 50 élus, sondé 150 acteurs de la transition et experts et reçu plus de 40 contributions écrites d’avril à octobre 2023.

"Massifier" les bonnes pratiques locales

"La mission s’est résolument fait le porte-parole des réussites et bonnes pratiques locales et appelle de passer de la logique des pionniers à celle de la massification", souligne la délégation aux collectivités territoriales dans un communiqué. Françoise Gatel, présidente de la Délégation, invite dès lors les élus, les agents territoriaux et les services déconcentrés de l’État à se saisir de ce rapport, "véritable boussole pratique pour répondre aux interrogations qu’ils rencontrent sur la transition environnementale", résume-t-elle. Le rapport, qui sera présenté le 15 novembre prochain au ministre de la Transition écologique, Christophe Béchu, a en effet été construit comme une "boîte à outils", mettant à disposition des "méthodes, ressources et exemples inspirants pour réussir sa propre transition environnementale", soutient la Délégation.

Formation des élus locaux et agents publics et sensibilisation des habitants

La mission formule 24 recommandations sur les "enjeux clés" pour réussir la transition. Le premier passe par un renforcement de la formation des élus locaux, collaborateurs de cabinet et agents publics sur les sujets environnementaux et par la sensibilisation des habitants. Les sénateurs recommandent ainsi d'ajouter, dans les conditions de délivrance de l’agrément préalable aux organismes formateurs d'élus locaux, l’obligation pour toute formation d’intégrer les enjeux de transition environnementale et de résilience territoriale. Ils incitent aussi les départements à mettre en place un dispositif de formation des élus du bloc communal dans le prolongement du programme de sensibilisation lancé par l’État en préfecture. Pour faire monter les habitants et les acteurs du territoire en compétence sur ce sujet clé, le rapport présente de nombreux dispositifs de sensibilisation et d’éducation populaire et souligne la nécessité d’"éduquer et former la prochaine génération afin qu’elle soit à même de comprendre les enjeux environnementaux de demain ainsi que les changements qu’ils induisent". Les rapporteurs suggèrent pour cela de renforcer l’éducation et la formation aux enjeux environnementaux à tous les niveaux - primaire, secondaire, enseignement technique et supérieur - ainsi que dans le périscolaire.

Construire une "capacité d'action locale"

Le deuxième enjeu à leurs yeux est de "construire progressivement une capacité d’action locale en s’appuyant sur une connaissance précise". Pour ce faire, ils recommandent d'accompagner les collectivités afin qu’elles renforcent le travail amont de diagnostic (climat, ressources, biodiversité, données socio-économiques, cartographie des acteurs, …) dans la prochaine génération de Contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Ils proposent aussi de mettre gratuitement à disposition des élus locaux un bouquet de données territorialisées relatives aux enjeux environnementaux (climat, vivant, …). Pour orienter l'ingénierie, ils conseillent de "documenter les compétences détenues et à détenir dans les collectivités et leurs groupements, ainsi que les profils de postes afférents, pour mener la transition".

En complément, les rapporteurs recommandent la mise en place de groupements régionaux d’experts sur le climat (GREC), dans les régions qui n’en disposent pas encore ainsi qu’un meilleur soutien à leur activité. Afin d’améliorer la qualité des diagnostics, ils recommandent d’intégrer aux plans communaux/intercommunaux de sauvegarde certains nouveaux risques liés à l’environnement (sécurité alimentaire, eau, etc.). Ils soulignent aussi "l’intérêt d’une révision des Programmes pluriannuels d’investissement à l’aune des enjeux environnementaux, en intégrant une information relative à la mesure de l’impact carbone des projets avec la méthode de l’Ademe, 'Quartier Énergie Carbone'". Ils jugent également nécessaire d’encourager la mutualisation des ressources publiques de portage foncier par des partenariats entre les entreprises publiques locales (EPL) et les établissements publics fonciers (EPF).

Partir de projets concrets avant d'aller vers une approche globale

Pour les sénateurs, la transition doit d'abord s’incarner dans des projets ciblés avant de viser une approche globale, "systémique", intégrant dans toute action et politique publique les enjeux environnementaux. Ils recommandent donc de commencer par "des projets concrets qui engagent une dynamique vertueuse : des actions qui génèrent des économies, qui améliorent le cadre de vie, qui profitent à la population comme la fourniture d’arbres fruitiers, la gratuité des transports en commun, l’aide à l’achat de vélo ou encore le don de composteurs".

Pour entrer dans un processus d'amélioration continue, ils recommandent de valoriser, dans le cadre de la prochaine génération de CRTE, l’adhésion des collectivités au programme "Territoires engagés pour la transition écologique" (TETE) de l’Ademe et au programme "Territoires engagés pour la nature" de l’Office français de la biodiversité (OFB). Ils jugent d'ailleurs nécessaire de rapprocher ces labels et de renforcer les moyens de ces organismes en conséquence. Les rapporteurs suggèrent également que les collectivités élargissent leur approche aux "dimensions sociales, économiques, de résilience, de gouvernance et d’innovation", en s’intéressant au label "Ville durable et innovante", qui est un label complémentaire du label TETE de l’Ademe.

Demande de contractualisation pluriannuelle

Pour les rapporteurs, les élus locaux attendent en outre de l'Etat qu'il fixe la stratégie et les grands objectifs et privilégie, pour y parvenir, "une contractualisation locale au lieu d’imposer une solution uniforme et générale, par définition inadaptée aux contextes locaux". "Les élus ont besoin d’un État accompagnateur et facilitateur, ajoutent-ils. L’attente de simplification et de différenciation en matière environnementale reste forte." "En matière financière, et à niveau de financement constant, les élus expriment leur insatisfaction sur la méthode de financement actuelle, poursuivent les rapporteurs. Ils rejettent la logique d’appels à projets qui conduit à des visions fragmentées, opportunistes, construites dans l’urgence et peu documentées. Les élus demandent un cadre contractuel global pluriannuel, avec une mise en œuvre souple en pratique, centré sur des objectifs clairs, différenciés et réalistes, avec une évaluation simple mais solide." Pour "renforcer la cohérence de l’action de l’État déconcentré", les sénateurs proposent de mettre en place une "feuille de route transversale de la transition environnementale des services, opérateurs et structures de l’État déconcentré, coordonnée et suivie par le préfet" et pour "amorcer la pluriannualité", de faire des CRTE le support d’une programmation pluriannuelle des financements.

Procédures budgétaires et comptables à faire évoluer

Les rapporteurs proposent également de faire évoluer les règles budgétaires et comptables des collectivités afin qu’elles soient plus favorables à la transition environnementale et appellent à engager la réflexion à ce sujet. Ils recommandent également d'étudier l’extension des modalités de garantie des prêts contractés par les opérateurs et partenaires des collectivités (EPL) pour des projets de transition écologique. Ils suggèrent d'intégrer dans le Fonds vert des crédits pour une évaluation, par les collectivités elles-mêmes, de l’impact objectif et quantifié des projets en termes d’environnement et, pour faire émerger des projets dans le temps, de pérenniser le Fonds vert, d'augmenter son montant et de renforcer la grille d’évaluation des projets ex-ante.
Enfin, alors que les collectivités ne cessent d'exprimer leurs besoins d'ingénierie, sous toutes ses formes (premier conseil, animation territoriale, transfert et essaimage), les rapporteurs appellent à réaliser un guide de la transition environnementale pour les services déconcentrés de l’État, particulièrement les sous-préfets, interlocuteurs de premier niveau des collectivités, afin d’"accompagner plus efficacement les élus".