TER : nombreux signaux au rouge avant l'ouverture à la concurrence, juge la Cour des comptes

Il y a presque dix ans (lire notre article), la Cour des comptes saluait l'amélioration de l'offre aux usagers qu'avait permis le transfert aux régions des transports express régionaux (TER) tout en alertant déjà sur le coût de cette activité pour les finances publiques. Dans son nouveau rapport  sur les TER présenté ce 23 octobre, le bilan est beaucoup plus accablant pour ce réseau de 7.000 trains et 1.300 cars qui transporte chaque jour près de 900.000 voyageurs et constitue, avec ses quelque 20.500 kilomètres de lignes, "un maillon essentiel des politiques d'aménagement du territoire", notamment pour la desserte des zones isolées. Fruit d'une enquête qui a notamment mobilisé onze chambres régionales des comptes entre la fin 2017 et le début de 2019, le rapport dresse trois grands constats peu amènes.

Baisse de fréquentation

Le premier est que malgré un fort engagement des régions, le service est jugé encore insuffisant. Entre 2012 et 2017, les régions ont dépensé 3,3 milliards d'euros dans le renouvellement du matériel roulant. Elles ont aussi investi 2,1 milliards d'euros dans les infrastructures (réseau ferroviaire et gares) dont la propriété relève de SNCF Réseau et de l'activité Gares & Connexions de SNCF Mobilités. La Cour recommande donc d'ouvrir la possibilité aux régions de devenir propriétaires des infrastructures qu'elles financent déjà. "Cela leur permettrait de mieux maîtriser les choix de renouvellement, de développement ou de suppression, ainsi que les modalités de gestion et de maintenance", argumente-t-elle.
L'engagement financier accru des régions ces dernières années s'est paradoxalement accompagné d'une baisse de la fréquentation des TER, constate-t-elle, même si des "disparités significatives existent entre régions".  Au niveau national, la fréquentation est ainsi passée de 14,2 milliards de voyageur-kilomètre en 2012 à 13,2 milliards en 2016 avant de remonter légèrement en 2017. Une érosion qui s'explique en partie selon elle par des facteurs externes (concurrence de nouveaux modes de transport, notamment du covoiturage et des cars Macron, diminution de la population dans certains territoires, baisse des prix des carburants entre 2012 et 2016 qui a favorisé l'usage du véhicule individuel) mais aussi par des facteurs propres au groupe SNCF qui fragilisent sa qualité de service, marquée depuis 2012 par un niveau trop élevé de suppressions de trains et par une augmentation du nombre de trains en retard. Les grèves de 2014, 2016 et 2018 ont encore aggravé les difficultés de gestion rencontrées par l'exploitant, ajoute la Cour qui pointe aussi le mauvais état des infrastructures et les conséquences sur la ponctualité des trains de l'accroissement des travaux de rénovation.
La Cour estime que si les conventions entre les régions et SNCF Mobilités prévoient des pénalités lorsque le service n'est pas réalisé, la plupart des dispositifs ne sont pas suffisamment incitatifs. Selon elle, "le renforcement du niveau d'incitations par les régions pousserait davantage SNCF Mobilités à prendre des mesures correctrices".

Petites lignes : "proscrire les approches binaires"

Le rapport aborde aussi le délicat sujet des lignes les moins fréquentées, sur lesquelles circulent des trains avec moins de 10 passagers à bord. En 2016, près de 285 gares accueillaient même moins de trois voyageurs par jour. Sur ce sujet, la Cour avance à pas feutrés. "Il faut proscrire à tout prix les approches binaires, c'est-à-dire, pour caricaturer, soit le maintien absolu du réseau en l'état, soit la fermeture automatique passé un certain seuil de fréquentation, a déclaré Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes lors de la présentation du rapport. Nous en sommes convaincus, la fermeture des petites lignes n'est pas la seule option". Et de citer les exemples étrangers que les rapporteurs ont étudiés – Suisse, Allemagne et Suède. Ces trois pays ont eu recours à une "palette de solutions", a-t-il détaillé : "améliorer le plan de transport et le cadencement de l'offre, supprimer certains arrêts pour augmenter la vitesse des trains en circulation, gérer la ligne de façon plus économique en allégeant les référentiels de maintenance ou encore remplacer certains trains par des solutions subventionnées de cars ou de taxis régulés ou à la demande." Mais pour effectuer ces choix, "il est essentiel de conduire, pour chacune des lignes concernées, une véritable analyse économique, sociale et environnementale des besoins des populations et des enjeux de gestion du trafic. Or, ce n'est pas le cas aujourd'hui", a-t-il souligné.

"Le mode transport collectif le plus coûteux du pays"

Autre grand constat dressé par la Cour : la hausse des coûts du TER, qui mobilise de plus en plus de subventions publiques. Les coûts d'exploitation ont atteint près de 4,1 milliards d'euros en 2017, soit un coût voyageur-kilomètre de près de 30 centimes d'euro. En cause selon les Sages de la rue Cambon : la faible productivité de SNCF Mobilités et ses charges de personnel trop élevées, mais aussi l'offre de service par les régions qui pourrait être "optimisée". Car selon la Cour, "[elles] ne cherchent pas toujours à rationaliser l'activité, en proposant des plans de transport peu optimisés ou en maintenant un niveau de service en gare (guichets) ou à bord des trains (présence de contrôleurs) dont l'efficacité est discutable". Pour SNCF Mobilités, l'activité TER dégage une marge élevée du fait de sa position de monopole, constate aussi la Cour.
Le coût du TER est encore plus important (8,5 milliards d'euros en 2017) en y intégrant les investissements et les coûts environnementaux. En termes d'émissions de gaz à effet de serre, son bilan est en effet inégal : il est favorable pour des transports de masse sur le réseau électrifié mais négatif pour les trains peu fréquentés roulant au diesel. La Cour estime au final le coût moyen par voyageur-kilomètre du TER à 61 centimes d'euros, ce qui en fait "le mode de transport collectif le plus coûteux de notre pays, à l'exception du taxi à un ou deux voyageurs", a souligné Didier Migaud.
Ces coûts du TER sont couverts à 88% par des subventions publiques, les régions étant les premières contributrices avec 3,9 milliards d'euros, suivies de l'Etat (2 milliards d'euros). Les voyageurs ne paient que 12% du coût total, soit un milliard d'euros. "Cette situation tient aux politiques tarifaires mises en œuvre par les régions, qui ont continuellement réduit la participation des clients au coût du service. C'est en particulier le cas des abonnés qui bénéficient chacun en moyenne d'environ 12.000 euros de subvention publique par an, relève la Cour. Cette évolution des grilles tarifaires soulève la question de la répartition du financement des TER entre le contribuable et l'usager."

Ouverture à la concurrence : une préparation "insuffisante" des différents acteurs

Enfin, la préparation des principaux acteurs à la prochaine ouverture à la concurrence en 2023 – mais qui pourra être expérimentée par les régions volontaires dès la fin 2019 - est jugée "insuffisante" par la Cour. "Le chemin est encore long pour que chacun - exploitant, régions, voyageurs – tire de cette situation les meilleurs bénéfices", a relevé Didier Migaud. Le rapport pointe d'abord "le caractère déséquilibré des relations contractuelles entretenues entre SNCF Mobilités et les régions". Ces relations sont régies par des conventions d'une durée de 5 à 10 ans qui définissent le service attendu par la région et la contribution financière qu'elle versera à l'exploitant. Mais en pratique, du fait de la situation de monopole de SNCF Mobilités, "les conventions passées avec les régions sont souvent établies en sa faveur", a souligné Didier Migaud. En dépit d'une baisse de la fréquentation des TER et d'une dégradation de la qualité du service, les contributions moyennes des régions ont augmenté, ce qui a généré des tensions importantes entre les deux acteurs, a constaté le rapport.
Même si l'ouverture prochaine à la concurrence a récemment conduit SNCF Mobilités à faire des concessions et, notamment, à revoir ses objectifs de qualité de service à la hausse, il note aussi que ses relations contractuelles avec les régions sont encore entravées par le fait que ces dernières ont toutes les peines du monde à obtenir les données techniques et financières nécessaires à l'exercice de leurs missions et pour préparer les prochains appels d'offres. Sur ce point, le décret du 20 août 2019  devrait permettre de remédier à la question, "sous réserve que SNCF Mobilités se mette en capacité de produire et fournir les informations qui lui seront demandées dans les délais impartis et avec un bon niveau de qualité", a insisté Didier Migaud. Outre la question des données, la Cour regrette que l'opérateur ferroviaire ait pris conscience tardivement de "l'urgence d'une évolution". "Ce n'est qu'à partir de 2016 que la direction générale TER a élaboré et mis en œuvre un plan stratégique, CAP TER 2020, orienté vers la réduction des coûts et l'amélioration de la qualité, constate le rapport. Toutefois, l'activité TER continue de se heurter à des contraintes structurelles sur lesquelles elle n'a actuellement pas de prise, notamment en ce qui concerne le coût des fonctions support du groupe ferroviaire." Pour répondre à ces difficultés, la Cour estime que la filialisation de l'activité au sein du groupe ferroviaire constitue "une piste sérieuse".
Enfin, côté régions, la Cour encourage celles qui le souhaitent à expérimenter l'ouverture à la concurrence avant 2023. Mais elle estime aussi que pour s'y préparer, elles doivent d'urgence renforcer les compétences de leurs services, notamment en recourant davantage à des profils d'expertise technique, juridique et financière.