Numérique - Rapport Akim Oural : la gouvernance numérique, un grand chantier pour les territoires
Le numérique bouleverse les modes de fabrication des politiques publiques. Dans un contexte de transformation rapide, la gouvernance prend aussi des chemins de traverse, en intégrant de nouvelles dimensions comme la mutualisation, le collaboratif ou l'innovation ouverte. Après plusieurs reports de calendrier, c'est le 21 juillet que Akim Oural, adjoint à la mairie de Lille, a remis officiellement à Axelle Lemaire, la secrétaire d'Etat chargée du numérique, son rapport sur la "gouvernance des politiques numériques dans les territoires". Dans la continuité des rapports Lebreton et des travaux du Conseil national du numérique, il propose un socle de réflexions et de propositions destiné à enrichir le débat public en pleine phase de recomposition territoriale.
Dans un salon de l'aile des ministres, à Bercy, la cérémonie de remise du rapport réunissait, outre la secrétaire d'Etat au numérique, le nouveau directeur de l'Agence du numérique, Antoine Darodes, et les membres de la "Task force" composée d'experts, de responsables territoriaux et de représentants d'associations d'élus associés à la rédaction du rapport. Elle donnait l'occasion aux auteurs d'intervenir sur les éléments stratégiques du rapport et à la secrétaire d'Etat de répondre en retour sur quelques-unes des recommandations émises.
Une confluence exceptionnelle de changements
Le rapport, écrit fin 2014 - actualisé pour tenir compte des réformes adoptées, des évolutions technologiques et des usages – met en évidence l'exceptionnelle confluence des changements en cours. Entre la crise et ses conséquences budgétaires, les réformes administratives et la redistribution des compétences, les mutations technologiques et l'évolution du comportement des usagers/consommateurs, le déploiement du numérique et celui de la French Tech… les territoires ont été placés à l'épicentre d'un mouvement de transformation de grande ampleur. Plus qu'une menace ou un risque parfois ressenti par les acteurs de terrain, les auteurs y ont surtout vu "une formidable occasion de reposer la question des rapports entre le politique, le citoyen et le territoire et par là même de reposer celui de la gouvernance".
Numérique : un objet stratégique encore assez peu porté par les DGS
Le rapport s'appuie sur un diagnostic sans complaisance, mettant en évidence les principales faiblesses des territoires en matière de numérique. Il valorise les actions "souvent très innovantes" lancées par les collectivités depuis plus de 20 ans en faveur du numérique - mais pointe aussi, en retour, la faible capitalisation et une diffusion souvent marginale des initiatives. Celles-ci ont conduit à des situations paradoxales et notamment à la réinvention fréquente de solutions ou de services déjà initiés et réussis par d'autres. Ce mode de fabrication "solitaire" et en silos est attribué au développement du numérique dans les entités publiques locales, resté "en marge des autres politiques des collectivités". Autre élément de frein, les projets ont été portés par des directions des systèmes d'information (DSI) plutôt concentrées sur la technologie et sur le développement d'une culture de maîtrise d'œuvre de plateformes alors que "le véritable enjeu se situait plutôt dans la maîtrise d'ouvrage et la spécification des services". Si bien qu'à force de déléguer la stratégie pour se concentrer sur l'opérationnel, certaines collectivités ont aujourd'hui un déficit de savoir-faire. Certes, la place du numérique a évolué mais les rapporteurs déplorent qu'elle ne soit pas suffisamment vue comme "un objet stratégique porté par les directions générales de services". Ils relèvent l'absence fréquente de plans "usages et services", outils pourtant nécessaires dans le pilotage stratégique et opérationnel des politique publiques.
Tenir compte de la bonne échelle de réalisation des projets
Le rapport pose ensuite les principes d'une nouvelle gouvernance territoriale reposant sur trois dimensions : le respect des différents niveaux de subsidiarité, le développement plus massif de la mutualisation et le droit à l'expérimentation pour soutenir l'innovation.
La subsidiarité aborde la question de la bonne échelle des projets. De fait, l'échelle devrait logiquement rester variable selon la nature et la taille de ces projets, en opposition avec une organisation numérique pensée dans une logique de chef de filat (par exemple, au niveau de la région ou du département) comme certains le souhaiteraient. "Il nous semble important que la règle pose le principe du respect des écosystèmes existants souvent établis sur des dynamiques construites de longue date", souligne Jean-Paul Leroy – l'un des rédacteurs -, directeur de l'innovation numérique à la Métropole européenne de Lille. En effet, depuis les années 90, ces écosystèmes ont donné naissance à des structures d'accompagnement de la transformation digitale des territoires sous la forme de groupements, de centres de gestion ou de syndicats tels que Manche Numérique, e-Bourgogne ou encore le Sictiam. "Ces structures de mutualisation constituent une richesse qu'il est essentiel de conserver et même de reconnaître officiellement", insiste-t-il.
Un socle de services fondamentaux
La mutualisation pourrait notamment consister, comme le préconise le rapport, à mettre en place un socle de services fondamentaux accessibles en tout point du territoire par les citoyens et qui comprendrait pour chaque commune, quelle que soit sa taille : un co-marquage des services publics en ligne, l'accès aux services de fédération d'identité de France Connect, des services de proximité de base (tels que affaires scolaires, facturation de l'eau et de l'assainissement...), un dossier unique sécurisé permettant à chaque citoyen de déposer ses données administratives personnelles ainsi qu'un accès mobile à toutes ces informations. "Cette initiative permettrait à toutes les collectivités de délivrer des services publics électroniques en ligne et de réduire en conséquence les inégalités d'accès et de qualité de services aux citoyens", assure un autre rédacteur, Christophe Pannetier, consultant TIC et conseiller municipal d'une commune de la Métropole.
Expérimentation et innovation ouverte
Le droit à l'expérimentation devait être un droit à la fois fondamental et reconnu. Le rapport entend favoriser le développement de la formation-action et de la R&D sur l'innovation publique et territoriale. Ce droit pourrait être associé à des dispositifs d'accélération publics afin de rendre les administrations locales plus agiles. Ce n'est pas tant l'idée de créer de nouvelles structures, mais bien celle de mettre en place des méthodes d'innovation ouverte pour "faire mieux et plus vite". A cette fin, les rapporteurs proposent que l'Etat retienne quelques projets volontaires de collectivités "pour tester ces mécanismes et inventer des méthodes de production plus rapides". Le rapport s'achève sur une vingtaine de propositions susceptibles d'amorcer un processus vertueux (voir encadré ci-dessous).
Les priorités immédiates d'Axelle Lemaire
"Ce rapport est en phase avec la vision du numérique que je porte au sein du gouvernement et qui sera mise en œuvre avec Antoine Darodes via l'Agence du numérique", a tout d'abord confirmé Axelle Lemaire. Poursuivant sur quelques priorités, elle a évoqué le lancement d'une cartographie des bonnes pratiques territoriales – pour capitaliser sur l'expérience et le savoir-faire – devant notamment permettre de faciliter la création de référentiels (Open Data, médiation numérique) et d'amplifier les projets de mutualisation de moyens et de services.
Trois autres domaines retiennent également son attention. Axelle Lemaire souhaite promouvoir le concept de "région plateforme", dans l'esprit de ce que l'Etat déploie au niveau de ses propres administrations, dans le but de renforcer les outils et l'accompagnement des petites structures publiques locales. Elle prépare la mise en œuvre d'une politique de la donnée autour du développement de l'Open Data, d'une gestion plus encadrée des données personnelles et de la création des "données d'intérêt général". Afin de renforcer l'efficience des politiques publiques dans ce domaine, Axelle Lemaire vient de confier à la DGE une mission d'évaluation sur la création de "Data labs" locaux conçus comme des structures de recherche et développement autour de la donnée.
Le troisième sujet de préoccupation est celui du renforcement de la formation des personnels et des élus dans la perspective d'une meilleure acculturation des acteurs publics locaux. "J'ajoute la médiation numérique et l'innovation ouverte qui feront l'objet d'annonces dès cet automne pour promouvoir des pratiques vertueuses et diffuser des méthodes de travail efficaces", a conclu la secrétaire d'Etat. Rendez vous est donc donné à la mi-septembre, date à laquelle devraient être arrêtées, sur proposition de son directeur, les missions et le rôle de l'Agence du numérique ainsi que les premiers chantiers susceptibles d'être engagés sur le volet usages et services dans la logique du rapport d'Akim Oural.
Philippe Parmantier / EVS
Un corpus d'une cinquantaine de recommandations
Certaines sont de bon sens mais peu appliquées dans le monde réel, d'autres sont encore des pistes de travail et nécessitent un approfondissement, en particulier dans le cadre de la future loi sur le numérique.
- Susciter le réflexe numérique dans chaque collectivité (#1) afin que la question de son apport soit systématiquement posée dans les projets. Procéder à l'analyse de la valeur (#2) et à des évaluations pour mesurer les risques et impacts des projets. Nommer pour cela dans chaque exécutif local (+20.000 habitants) un élu (#4) et un coordinateur (#5) en charge du numérique.
- Affirmer le principe de subsidiarité selon lequel les collectivités peuvent intégrer le numérique à leurs compétences (#6), ce qui permettrait d'instaurer des feuilles stratégiques pour chaque territoire : région, département, EPCI, commune (#8) et d'associer l'ensemble des acteurs à une conférence annuelle de développement des politiques territoriales par le numérique (#9).
- Accompagner la mutualisation et la capitalisation en termes d'ingénierie (#12), définir un cadre commun d'urbanisation (Etat-collectivités) dans une dynamique de co-gouvernance et une vision urbanisée des services publics numériques pour permettre l'émergence d'un socle de services communs (#14), promouvoir des boutiques d'applications thématiques (#16) et l'industrialisation des services (#17) et mettre en œuvre un observatoire des bonnes pratiques identifiées (#19).
Les autres propositions concernent l'ouverture des données, la simplification de la gestion des identités, le développement de lieux de médiation numérique et d'accélérateurs de projets publics et une politique de développement de la culture numérique en renforçant la formation.
