Social - Proposition de loi Doligé et CCAS : simplification ou recul ?
La commission des lois du Sénat a adopté, le 10 octobre, la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, dite aussi proposition de loi Doligé du nom de son auteur (voir ci-contre notre article du 12 octobre évoquant ce texte dans sa globalité). Jacqueline Gourault, sénatrice (Union centriste) de Loir-et-Cher et rapporteur du texte au nom de la commission des lois, est entre autres revenue sur l'article 18, relatif à la création des centres communaux d'action sociale (CCAS). Dans son rapport, elle indique que la "commission a clarifié les dispositions relatives à la création et à la dissolution des centres communaux et intercommunaux d'action sociale".
La nouvelle rédaction proposée pour l'article L.123-4 du Code de l'action sociale et des familles prévoit ainsi qu'un CCAS "est créé dans toute commune de plus de 1.500 habitants. Il peut être créé dans toute commune de moins de 1.500 habitants". Par symétrie, ces dernières auraient également la possibilité de dissoudre le CCAS existant et de prendre directement en charge la gestion des aides sociales. Cette rédaction peut passer pour un compromis, dans la mesure où le texte initial de la proposition Doligé se contentait d'indiquer que "chaque commune peut créer un centre communal d'action sociale", ce qui rendait de fait la création de cette structure totalement facultative (à l'exception de Paris, Lyon et Marseille, dont la loi prévoit que les statuts de leurs CCAS sont fixés par décret). Le texte de la commission des lois va également moins loin que d'autres propositions de loi spécifiques sur cette question, comme celle déposée très récemment par Jean-Louis Masson, sénateur (UMP) de la Moselle, qui fixait à 3.500 habitants le seuil de population rendant obligatoire la création d'un CCAS (voir notre article ci-contre du 28 septembre 2012). Enfin, la position de la commission des lois est plus conciliante qu'en février 2012, à l'occasion de son premier examen du texte, avant le renvoi en commission décidé lors de la séance plénière du 15 février 2012. A l'époque, le rapporteur - qui était déjà Jacqueline Gourault - et la commission n'avaient pas modifié le texte initial et avaient donc suivi la rédaction consistant à rendre la création d'un CCAS entièrement facultative.
Une mesure de compromis
La nouvelle rédaction adoptée par la commission des lois peut donc bien être regardée comme une mesure de compromis. Il reste néanmoins que, pour la première fois, une loi pourrait remettre en cause le principe de l'universalité des CCAS en en dispensant les quelque 30.000 communes de moins de 1.500 habitants. Cette universalité est toutefois quelque peu théorique, puisque Jacqueline Gourault n'a pas manqué de rappeler, lors de l'examen du texte en commission, que "d'une part, beaucoup de ces structures [dans les villes de moins de 1.500 habitants, NDLR] sont des coquilles vides ; d'autre part, beaucoup de communes, surtout les plus petites, n'en créent pas". Si le texte de la commission entend ainsi mettre la loi en conformité avec les faits, il n'est pas à l'abri de difficultés juridiques. Le Conseil d'Etat, sollicité sur la première version de la proposition de loi, n'avait pas manqué de faire valoir que le principe d’égalité entre les usagers ne devait pas être altéré. Un point sur lequel pourrait bien se pencher aussi le Conseil constitutionnel en cas de recours sur le texte.
Jusqu'à présent, l'Union nationale des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (Unccas), qui s'était fortement mobilisée lors du premier examen de la proposition de loi Doligé, n'a pas publiquement communiqué sur le sujet - en tout cas pas en dehors de l'enceinte de son congrès qui s'est tenu les 10 et 11 ocotbre à Marseille. Interrogée sur ce point en commission par un sénateur, Jacqueline Gourault avait déjà indiqué que l'Unccas "s'oppose absolument au caractère facultatif des centres". Elle a ajouté : "En les entendant en audition, j'ai été quelque peu choquée par leur corporatisme : ils n'ont jamais évoqué les communes ou les intercommunalités qui sont derrière les centres et les financent. Cela étant, la réalité est que 50% des CCAS sont inactifs ou très peu actifs. Il n'y en a pas dans certaines petites communes ou alors on le crée sans lui donner le budget nécessaire."
On sait par ailleurs que l'Unccas a créé un groupe de travail sur la question des CCAS des petites communes et de la façon dont l'action sociale de ces territoires pourrait être mieux coordonnée. Un projet d'expérimentation a été imaginé (mais pas encore lancé). Il s'agirait, en concertation entre autres avec l'Assemblée des départements de France, de mener des diagnostics territoriaux autour de ces sujets sur trois ou quatre départements.
Jean-Noël Escudié / PCA
Référence : proposition de loi n°779 de simplification des normes applicables aux collectivités locales (adopté par la commission des lois du Sénat le 10 octobre 2012, examen en première lecture en séance publique prévu le 24 octobre 2012).
