Projet de loi Elan : l'Assemblée débute son marathon par le volet urbanisme

Titre Ier – Construire plus, mieux et moins cher

Chapitre Ier
Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible

Au centre du projet de loi, la volonté d’instaurer "un partenariat intense" entre les collectivités et l’Etat dont les projets partenariaux d’aménagement (PPA) et les grandes opérations d’urbanisme (GOU) sont un exemple. Ce partenariat permettra de gérer "main dans la main", collectivement, la future libération du foncier évoquée dans l'hémicycle, par le ministre de la Cohésion des territoires, Jacques Mézard. "Depuis dix ou quinze ans, des promesses ont été faites, mais on n’a rien vu venir. C’est pourquoi nous serons très attendus sur ce sujet essentiel, qui sous-tend, (…) la baisse du prix du foncier et la possibilité de construire mieux et moins cher", a renchéri en séance le rapporteur Richard Lioger.
La question du partenariat avec les collectivités est donc sans surprise au cœur d’un premier amendement gouvernemental au terme duquel, si un EPCI ou la métropole de Lyon est signataire d’un contrat de PPA, les communes membres peuvent l’être également si elles en formulent la demande (art. 1er). En ce cas, la signature du contrat par la commune est de droit, ni l’Etat ni l’intercommunalité ne pourra s’y opposer. "Cette avancée n’est pas suffisante", a réagi Thibault Bazin (LR), estimant qu’il convient "d’aller plus loin", notamment en clarifiant quelle est la place de la commune qui souhaite être partie prenante au PPA : "pourra-t-elle négocier ? aura-t-elle un pouvoir de veto ?". Une autre modification proposée par l’intermédiaire de Jean-François Mbaye vise à accroître l’implication des communes dans le processus d’élaboration d’une GOU, en les incitant à se prononcer avant l’expiration du délai de trois mois. Dans le même sens, le député LREM du Val-de-Marne a défendu un amendement rédactionnel à l’article 2 de façon à sensibiliser davantage les collectivités consultées, cette fois-ci dans le cadre de l’élaboration d’une opération d’intérêt national (OIN).
A l’initiative du gouvernement, une partie de l’article 1er est également réécrite afin qu’il n’y ait pas de plan de financement inclus dans la GOU : "Celle-ci est un acte juridique, qui engage un transfert de compétences, alors que le plan de financement [ajouté en commission des affaires économiques] relève du volet contractuel, c’est-à-dire du PPA, qui correspond à la phase précédente."

Contribution financière à l’échelle de la GOU
Le texte permet à l’établissement public responsable de la GOU de mettre en place dans le périmètre de cette opération un mécanisme de contribution financière des constructions au coût des grands équipements d’infrastructure. "Actuellement, il n’existe aucun dispositif de contribution financière directement opérationnel à cette échelle. La création d’un tel système fournirait un levier utile pour aider l’intercommunalité et les communes concernées à réunir le budget nécessaire à la réalisation de ces équipements publics, dont la programmation serait définie grâce à une analyse des besoins des habitants, réalisée à l’échelle de la GOU", a expliqué Jacques Mézard.

Opérations d’intérêt national
Le gouvernement a par ailleurs souhaité revenir au mécanisme du sursis à statuer au sein du périmètre des OIN - tel qu’il figurait dans le projet de loi initial - "pour éviter toute confusion", en particulier sur le terrain des évaluations environnementales (art. 2). Avec la rédaction de la commission, il serait sursis à statuer en considération non plus d’opérations d’aménagement, mais de l’OIN elle-même. Or, "c’est bien en référence à une opération d’aménagement concrète, et non à un périmètre géographique assorti d’effets juridiques, que le maire analyse si le projet faisant l’objet de la demande d’autorisation d’urbanisme peut mettre en péril l’opération d’aménagement prise en considération ou entraîner des renchérissements", analyse Jacques Mézard.
Un amendement porté par le groupe GDR vise en outre à prévenir les risques de réduction des espaces naturels susceptibles d’être menacés lors de constructions nécessaires à la réalisation d’une OIN (complétant en ce sens l'amendement adopté en commission s’agissant des surfaces agricoles).

Etude d’impact
Un article 4 bis nouveau vise à épargner une double concertation aux projets de travaux ou d’aménagement situés dans un territoire couvert par un schéma de cohérence territoriale (Scot) ou par plan local d’urbanisme (PLU), lorsqu’ils sont également soumis à concertation au titre de leur impact sur l’environnement.
Autre mesure de simplification, l’article 4 ter nouveau, dont l'objet est de définir par décret les conditions d’intégration à l’étude d’impact environnementale d’une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergie renouvelable et de recours à des énergies de récupération.

Orientations d’aménagement du PLU
A l’article 5 le secrétaire d’Etat, Julien Denormandie a défendu un autre amendement de simplification "suggéré lors de la consultation citoyenne sur la stratégie logement". Il permet que l’approbation du PLU comportant des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) puisse valoir acte de création de la ZAC. Un décret en Conseil d’Etat précisera le contenu de l’approbation du PLU pour que la décision apporte bien les éléments attendus lors de la création de la ZAC, par exemple le choix sur la taxe d’aménagement.
Poursuivant son entreprise de simplification, le texte clarifie l’exercice du sursis à statuer sur les demandes d’autorisation de construire dans le cadre des ZAC. Un autre ajout du gouvernement permet aux aménageurs d’être également signataires des conventions de participation au financement des équipements publics dans les ZAC. Il fait également de la date de publication de la création de la ZAC la date de référence pour la détermination des indemnités d’expropriation. L’option a par ailleurs été prise de supprimer l’habilitation à légiférer par ordonnances pour moderniser la ZAC. "Comme convenu, nous avons travaillé sur ce sujet depuis l’examen du projet de loi en commission afin d’inscrire dans le dur de la loi les dispositions relatives à la simplification sans élaborer une ordonnance", a indiqué le secrétaire d’Etat.

Procédures d’expropriation
Actuellement, une déclaration d’utilité publique est prononcée au bénéfice de plusieurs maîtres d’ouvrage publics, dont seul l’un d’entre eux est chargé de l’ensemble des étapes, en amont de la déclaration et des procédures d’expropriation. L’article 5 bis B nouveau offre par contre deux possibilités aux maîtres d’ouvrage pour les expropriations à l’aval : soit elles sont mises en œuvre par un seul d’entre eux au profit de tous les autres comme le prévoit aujourd’hui le texte, soit elles sont mises en œuvre par chacun des maîtres d’ouvrage concernés.

JO 2024
L’article 5 septies nouveau prévoit une dérogation à l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics pour permettre au maître d’ouvrage chargé de la réalisation des ouvrages dans le cadre des Jeux olympiques 2024 de passer des marchés globaux. 

Chapitre IV
Simplifier et améliorer les procédures d’urbanisme

Encadrement dans le temps de la remise en vigueur des POS
L'article 12 dispose que le plan d’occupation des sols (POS) est remis en vigueur pour une durée d’un an à compter de la date d’annulation ou de déclaration d’illégalité du PLU. Contre l’avis du gouvernement, le groupe LR est parvenu à faire adopter un amendement de repli retenant une durée de dix-huit mois, jugée "plus raisonnable pour régulariser la situation du PLU".

Modernisation des Scot
L’article 12 bis A nouveau poursuit quant à lui l'objectif de renforcer la sécurité juridique des schémas de cohérence territoriale (Scot) quant à la réalisation de leur bilan de consommation d’espace à dix ans. "En appliquant strictement le droit en vigueur, les établissements porteurs de Scot sont tenus de réaliser un bilan à dix ans courant jusqu’au jour de l’approbation du schéma. En pratique, dans l’immense majorité des cas, les études permettant la définition du diagnostic territorial sont arrêtées lors de la phase d’arrêt du projet", a justifié l’auteure de l’amendement Stéphanie Do (LREM).
Un amendement gouvernemental complète par ailleurs l’ordonnance relative à la hiérarchie des normes des documents d’urbanisme (prévue à l’article 13), en ouvrant le champ de cette habilitation à la modernisation des Scot. "Pour ceux, dont je suis, qui ont eu à mener un Scot du début jusqu’à la fin, cette entreprise, du point de vue de l’accumulation des textes, est trop lourde. (…) Il s’agit de repositionner le Scot comme document charnière entre le Sraddet [schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires] et le PLUI, et de le recentrer sur les enjeux majeurs à traiter à son échelle", a expliqué Jacques Mézard.

Urbanisme et littoral
Une série d’amendements identiques (LR, LREM Modem) rendent également plus opérant le rôle des Scot pour appliquer la loi Littoral (art. 12 quinquies). C’est donc au Scot qu’incombera l’application des critères d’identification des secteurs urbanisés. D’autres gages ont par ailleurs été apportés par le gouvernement face au vent de contestation en réaction aux coups de boutoir portés en commission à la loi littoral (lire notre article ci-dessous).

Espaces remarquables
Objet d’un large échange au sein du groupe d’études littoral, l’article 12 nonies nouveau précise les conditions d’implantation de constructions légères dans les espaces remarquables : d’une part la liste de ces aménagements sera limitativement établie par un décret en Conseil d’Etat ; d’autre part, les projets d’aménagement seront soumis, outre à une enquête publique, à l’avis de la commission départementale de la nature, des sites et des paysages.

Schémas d’aménagement régional (SAR)
L’article 14 habilite le gouvernement à procéder, par voie d’ordonnance, à une nouvelle rédaction des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives aux schémas d’aménagement régional (SAR) des régions d’outre-mer. Outre leur élaboration et leur évolution, c’est leur approbation même qui pourrait être améliorée. C’est en tout cas le sens d’un amendement du groupe LR proposant que cette validation soit faite par l’organe délibérant de la collectivité concernée. A La Réunion, par exemple, ce serait la région.

Architecte des Bâtiments de France (ABF)
Seuls 5 amendements ont été adoptés sur les 64 amendements déposés à l'article 15, celui rendant consultatif l'avis de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) lors de la délivrance d'autorisations d'urbanisme portant sur le traitement de l'habitat indigne en secteur patrimonial protégé et sur les installations d'antennes de téléphonie mobile. L'amendement le plus significatif (n°596) instaure une possibilité de "co-construction" de l'avis de l'ABF en prévoyant que "l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut proposer un projet de décision à l'architecte des Bâtiments de France. Celui-ci donne son accord ou demande la modification de ce projet de décision, le cas échéant après examen conjoint du dossier". Deux autres amendements (n°2516 et n°3050 du gouvernement) suppriment la création d'un "volet économique" dans l'avis de l'ABF, qui avait été introduit en commission.
Comme de coutume, le débat sur cet article a opposé défenseurs et "adversaires" des ABF. Au rang des premiers, Emmanuel Maquet, député (LR) de la Somme et ancien maire de Mers-les-Bains dont le front de mer est classé depuis 1986, a appelé le gouvernement "à ne pas envoyer ce signal de désaveu à ceux qui sont les garants de notre qualité urbaine". Mais pour Jacques Mézard, "le gouvernement ne songe nullement à faire le procès des ABF. Nous considérons que nous avons besoin d'accélérer les procédures dans un certain nombre de domaines, mais nous ne supprimons pas l'avis de l'ABF : on passera seulement de l'avis conforme à l'avis simple sur des sujets très délimités. Il y a donc toujours un avis, il faut le rappeler".
Parallèlement, Françoise Nyssen, ministre de la Culture, a rappelé, dans un communiqué du 1er juin, la mise en place, au début de 2018, d'un groupe de travail rassemblant élus et ABF pour identifier des pistes d'amélioration du dialogue "indispensable" à une meilleure préservation du patrimoine. Objectif : instaurer "les bases d'un dialogue renouvelé de qualité, d'expertise et de savoir-faire entre les architectes des bâtiments de France et les collectivités territoriales".

Différé des travaux
L’article 16 bis A nouveau corrige une erreur à l’article L. 425-14 du code de l’urbanisme, qui porte sur le différé des travaux entre l’autorisation de construire et l’autorisation environnementale.

Chapitre V
Simplifier l'acte de construire

Du logement accessible au logement évolutif
L'article 18 met fin au principe de l'accessibilité universelle des logements neufs, posé par la loi Handicap du 11 février 2005, au profit de la notion de "logement évolutif" : seuls 10% des logements neufs doivent être immédiatement accessibles, les autres devant pouvoir "être rendus accessibles à l'issue de travaux simples" (voir encadré).

Garantie décennale
Un article 19 bis A nouveau vient préciser le cadre de la garantie décennale dans la construction, une récente jurisprudence - un arrêt de la Cour de cassation du 26 octobre 2017 - ayant semé le doute "en laissant penser que la garantie décennale pourrait couvrir les ouvrages existants", a expliqué le rapporteur, alors qu’elle ne garantit que "les seuls ouvrages existants qui, totalement incorporés dans l’ouvrage neuf, en deviennent techniquement indivisibles ".

Caractéristiques géotechniques des terrains
L’article 19 ter oblige à fournir une étude géotechnique préalable lors de la vente d’un terrain. Ce dispositif adopté par amendement en commission est complété pour le rendre "plus efficient". Le texte précise les zones sur lesquelles il s’applique : celles "exposées au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols". Il cible en outre "les maisons individuelles", qui sont les bâtiments touchés par le problème. Par ailleurs, en sus de l’étape de vente du terrain, il traite de la phase de construction du bâtiment, où tout se joue pour réduire les risques de sinistrabilité.

Régime protecteur en cas de cotraitance
L’objet de l’article 22 bis nouveau est de prévoir un régime juridique protecteur en cas de cotraitance dans les marchés privés de travaux et de prestations de services d’un montant inférieur à 300 000 euros HT. Il s’agit de rehausser le montant initialement adopté de 100.000 euros à l’occasion de la loi Transition énergétique afin de tenir compte de la taille des chantiers sur lesquels interviennent, le plus fréquemment, les entreprises artisanales du Bâtiment.
 

DU LOGEMENT ACCESSIBLE AU LOGEMENT EVOLUTIF : UN DEBAT TOUJOURS SENSIBLE
Vivement contesté par les associations de personnes handicapées, l'article 18 met fin au principe de l'accessibilité universelle des logements neufs, posé par la loi Handicap du 11 février 2005, au profit de la notion de "logement évolutif" : seuls 10% des logements neufs doivent être immédiatement accessibles, les autres devant pouvoir "être rendus accessibles à l'issue de travaux simples".
Sur un sujet aussi sensible et qui ne manquera pas de faire l'objet de recours, seuls deux amendements, émanant du gouvernement, ont été adoptés. Le premier (n°2997) s'efforce de donner une définition plus précise du logement évolutif, en indiquant qu'"une personne en situation de handicap doit pouvoir accéder au logement, se rendre par un cheminement accessible dans le séjour et le cabinet d'aisance, dont les aménagements et les équipements doivent être accessibles, et en ressortir". Une définition quelque peu floue et fragile. Pour le reste, la nouvelle rédaction se contente d'indiquer que "la mise en accessibilité partielle ou totale du logement est réalisable ultérieurement par des travaux simples", mais sans donner la définition des "travaux simples", renvoyée à un décret.
Le second amendement (n°3210) ramène de quatre à deux mois le délai au terme duquel l'absence de réponse du bailleur à une demande de mise en accessibilité du logement vaut décision d'acceptation tacite.
Si les députés LREM ont défendu "une évolution de bon sens" permettant "d'en venir à 100% de logements accessibles", plusieurs amendements venant de la Gauche et des Républicains ont demandé la suppression de l'article 18. Constance Le Grip, députée LR des Hauts-de-Seine, estime par exemple que cet article "ouvre une boîte de Pandore et, en tout cas, constitue un signal extrêmement négatif envoyé à toutes les familles, à toutes les personnes en situation de handicap, sans que cela soit tout à fait conforme aux évolutions liées notamment au vieillissement de la population". Julien Denormandie, le secrétaire d'Etat auprès du ministre de la Cohésion des territoires a défendu l'article 18 en affirmant qu'il "résulte d'un long travail que nous avons mené avec les associations représentant les personnes en situation de handicap, pour passer d'une logique de 100% de logements adaptés à une logique de 100% de logements évolutifs qui accompagnent l'individu tout au long de sa vie".
Philippe Clouet/PCA