Projet de loi Climat et Résilience : l’Assemblée inscrit dans le dur l’essentiel de la réforme du code minier

L’examen du titre II intitulé "Produire et travailler" du projet de loi Climat et Résilience (voir aussi notre dossier) - dont les volets sur le verdissement de la commande publique et la protection des hydrosystèmes ont déjà été adoptés par les députés - s’est achevé en séance, ce 9 avril, avec la remise sur le métier de la refonte du code minier, moult fois annoncée mais sans cesse repoussée depuis plus d'une dizaine d’années. Parce qu’elle repose en partie sur une habilitation à légiférer par ordonnances dans les dix-huit mois (article 21), la méthode est cependant fustigée par l’opposition de droite et de gauche, qui a milité en vain pour supprimer l’article.
"La méthode, la méthode, la méthode, c’est quoi la méthode ? (…) d'ici à la fin de la législature, nous n’avons évidemment pas le temps d’examiner un projet de loi spécifique", s'est défendu le rapporteur thématique Damien Adam (LREM), s’opposant "viscéralement" aux amendements de suppression "qui, s’ils étaient adoptés, feraient que nous ne serions pas à la hauteur de la situation et de la nécessité de conduire la réforme du code minier", dont il a rappelé les enjeux environnementaux, faisant notamment écho au controversé projet Montagne d'or, en Guyane.
La ministre de la Transition écologique, Barbara Pompili, a fait part de la même "urgence" à "développer un modèle minier responsable et exemplaire, corriger certaines dispositions obsolètes ou insuffisamment précises, notamment en matière de protection de l’environnement, et renforcer le dispositif pénal de répression de l’orpaillage illégal en Guyane". Selon elle, 70% des mesures sont d’ores et déjà gravées dans le dur du texte grâce aux débats en commission et en séance, "c’est-à-dire toutes les mesures importantes et sensibles, à l’exception d’une relative aux dommages miniers", ajoutée au champ des ordonnances, "parce que nous avons besoin de plus de temps" ainsi que pour d’autres "mesures techniques de coordination". La ministre a cependant promis d’associer les parlementaires à la rédaction des ordonnances, qui "dans la mesure du possible" devraient sortir avant la fin du quinquennat, sans que soit écarté "un débordement" sur le quinquennat suivant. 

Protéger les écosystèmes et la biodiversité (chapitre III)

• Création d’une commission de suivi des projets miniers (article 20)

Le texte renforce le pouvoir de suivi d’exploitation des titres miniers des préfets, en leur permettant de créer une commission de suivi s'inspirant de celles crées autour des installations classées de protection de l’environnement (ICPE). Une mesure initialement évoquée dans l’article 21 d’habilitation. "À l’appui de l’expérience de terrain, qui a montré que les mines pouvaient endommager à très long terme un bassin de vie, de fait, une telle commission doit permettre de faire entendre aux préfets toutes les voies et toutes les opinions propres à l’alerter sur de tels risques dans le suivi de projets miniers", a défendu Xavier Paluszkiewicz (LREM, Meurthe-et-Moselle). Un amendement de Delphine Batho (non-inscrite, Deux-Sèvres) - sur une proposition de France nature environnement - propose en outre d’associer ces commissions de suivi au processus d’instruction d’arrêt des travaux. 

• Extension des garanties financières à l’après-mine (article 20)

Le code minier ne prévoit de garanties financières que pour les installations de gestion de déchets situées sur la mine et dont la défaillance de fonctionnement ou d’exploitation pourrait causer un accident majeur. Le texte étend cette exigence à l’arrêt des travaux après la fermeture du site, à sa surveillance à long terme et aux interventions en cas d’accident, comme cela se pratique déjà pour les carrières, entre autres, au titre de la réglementation des ICPE. "La nature et le montant de ces garanties seront fixées par décret ; en règle générale, c’est l’opérateur qui choisira leur forme précise, mais l’État pourra la lui imposer, moyennant, bien entendu, une concertation avec lui", a précisé le rapporteur à l’origine de cet amendement. Dans tous les cas, l’extension des garanties financières ne sera pas rétroactive pour les travaux d’exploitation minière déjà autorisés. 

• Consultation du Coderst (article 20)

Le texte intègre également la possibilité de consulter les Coderst - conseils départementaux de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques - ou en Guyane, la commission départementale des mines, dans le cadre de la procédure normale d’arrêt de travaux comme dans celle par défaut de travaux d’office. 

• Référencement des mines (article 20)

À l’issue de la période de trente ans post-travaux, l’explorateur ou exploitant devra toujours collaborer avec l’État, en particulier pour référencer l’emplacement, l’état et la taille des mines et de tout ce qui est connexe. "Dans ma circonscription, il y a beaucoup de ruisseaux couverts, dont l’emplacement est mal connu. Ils ont été créés dans le cadre de l’exploitation minière, mais ne font pas réellement partie des houillères des bassins des Cévennes ; par conséquent, ils n’ont pas été référencés", a expliqué la députée Annie Chapelier (Agir Ensemble) à l’origine de l’amendement. 

• Instauration de servitudes d’utilité publique sur les sites miniers (article 20)

Des servitudes d’utilité publique (SUP) pourront également être instituées au cours de l’exploitation ou de la procédure d’arrêt de travaux si une mine présente des dangers ou des risques très importants pour la santé ou la sécurité des populations, ou pour l’environnement, comme c’est déjà le cas pour les ICPE. Si leur institution entraîne un préjudice direct, matériel et certain, elle ouvrira le droit à une indemnité au profit des propriétaires des terrains concernés. 

• Prise en compte des enjeux environnementaux dans les décisions minières (article 20 bis A nouveau)

Trois amendements identiques (Modem, Agir Ensemble, LREM) inscrivent dans la loi plusieurs points de la réforme du code minier prévus par le projet d’habilitation, notamment en imposant que l’octroi, l’extension ou la prolongation de titres miniers soit précédé d’une analyse environnementale, économique et sociale, en renforçant les consultations et la participation du public et des collectivités, en permettant le refus d’un titre minier pour des motifs environnementaux et de les soumettre au contentieux de pleine juridiction (y compris pour les titres en cours d’instruction). "Une telle faculté aurait par exemple permis d’éviter un contentieux comme celui de la Montagne d’or", a souligné le rapporteur. 

• Politique nationale des ressources et des usages du sous-sol (article 20 bis) 

On été supprimés de cet article les alinéas créant le Conseil national des mines, introduit en commission spéciale contre l’avis du rapporteur et du gouvernement, pour y faire figurer la politique nationale des ressources et des usages du sous-sol, initialement prévue par l’article 21 d’habilitation. Il s’agit de définir dans la loi ce que pourrait être une politique minière nationale, s’articulant avec la stratégie d’économie circulaire, le plan de programmation des ressources prévu par loi Transition énergétique de 2015 et les grandes orientations de la politique énergétique. Révisable tous les cinq ans, elle définirait les orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources et des usages du sous-sol, en se fondant sur un recensement des substances présentes dans les sols français.

• Habiliter les agents de l’ONF à constater les infractions au code minier en Guyane (article 20 ter)

Un amendement du rapporteur explicite l’étendue précise des nouvelles compétences des agents de l’Office national des forêts (ONF) ajoutées en commission. Ces derniers ne seront habilités à constater les infractions au droit minier sur l’ensemble du territoire guyanais qu’en lien avec la lutte contre l’orpaillage illégal.

• Renforcer les sanctions contre l’orpaillage illégal en Guyane (article 20 quater)

L’article 20 quater introduit en commission alourdit substantiellement l’échelle des sanctions contre les infractions au droit minier. Dans les espaces naturels protégés, y compris à l’intérieur du parc amazonien de Guyane, l’ensemble des sanctions sont significativement aggravées et pourront atteindre jusqu’à 10 ans d’emprisonnement et 4,5 millions d’euros d’amende. En séance, un amendement, dont le premier signataire est Lénaïck Adam (LREM, Guyane), est venu renforcer spécialement les sanctions contre l’orpaillage illégal, principale pression anthropique sur le massif forestier et les écosystèmes guyanais. Les peines plafond d’emprisonnement sont ainsi portées à cinq ans (et 100.000 euros d’amende) pour les infractions en matière d’exploitation sans titre ou autorisation, de détention et de transport de mercure, de concasseurs ou de corps de pompes.
Un nouvel article 20 quinquies A introduit par ailleurs une peine complémentaire d’interdiction de territoire pour les étrangers. Et l’article 20 decies nouveau autorise les patrouilles composées d’agents de police judiciaire à procéder à des contrôles d’identité, visites, fouilles de véhicules ou d’embarcations toujours dans le cadre des opérations de lutte contre l'orpaillage illégal. L’État consacre déjà des moyens importants à la lutte contre ce fléau depuis des années dans le cadre du dispositif Harpie. Et Barbara Pompili s’est engagée à mobiliser, jusqu’à la fin du quinquennat, les financements nécessaires pour augmenter de 50% les interventions par hélicoptère pour intercepter des orpailleurs illégaux, qui "si elles sont coûteuses", "permettent de se rendre sur les sites de manière plus pratique, car peu de routes en permettent l’accès, afin de détruire le matériel, notamment les moteurs, d’arrêter les orpailleurs et de les placer en garde à vue".

Chaque site en exploitation devra désormais enregistrer sa production et ses transferts d’or (article 20 undecies nouveau), au terme d’un amendement du député guyanais Gabriel Serville (GDR). Toutes les formes et tous les types de production d’or sont d’ailleurs visés, qu’elles soient issues d’explorations préliminaires ou d’exploitations, précise un sous-amendent du rapporteur. 

• Extension du régime de la responsabilité environnementale aux activités minières (article 20 sexies nouveau)

Autre ajout majeur du rapporteur, l’intégration des activités régies par le code minier dans le régime de responsabilité environnementale, lequel a été inscrit par la loi du 1er août 2008 dans le code de l’environnement en application de la directive 2004/35/CE du 21 avril 2004. Bien que pouvant engendrer des pollutions, les activités minières - hormis les installations de stockage de déchets issues de la mine et les installations de traitement - ne sont pas couvertes par ce régime. 

• Etudes exploratoires sur la capacité des sous-sols à supporter la géothermie (article 20 septies nouveau)

Cosigné par des députés alsaciens de la majorité, l’amendement fait suite aux séismes à répétition au nord de Strasbourg, provoqués par un projet de centrale géothermique. Il impose aux opérateurs de mener des études exploratoires pour mieux connaître le sous-sol exploité dans le cadre de travaux géothermiques et comprendre les phénomènes naturels, afin d’éviter autant que possible que des failles sismiques soient activées, comme cela s’est produit à Reichstett et Vendenheim. Le sous-amendement de Bruno Millienne (Modem) ajoute un troisième volet au mémoire que devront réaliser les explorateurs et les exploitants afin de prévoir les modalités de remédiations en cas de survenance d’un séisme.

• Police des mines (article 20 octies nouveau)

D’autres clarifications sont apportées à la police des mines, notamment pour simplifier le nombre d’acteurs concernés et préciser que l’autorité administrative dispose, pour l’exercer, des inspecteurs de l’environnement. 

• Transfert à l’exploitant des installations de surveillance gérées par l’État (article 20 nonies nouveau)

Le texte ouvre la possibilité de transférer au nouvel explorateur ou exploitant qui en ferait la demande des équipements de surveillance et de prévention des risques gérés par l’État depuis l’expiration du titre minier. Le cas échéant, le demandeur reprend alors l’intégralité des responsabilités dévolues à l’État sur l’ensemble de la zone considérée. 

• Habilitation à réformer le code minier (article 21)

Plusieurs amendements complètent l’habilitation à légiférer par ordonnances accordée au gouvernement, notamment pour renforcer les modalités d’information et de participation des collectivités territoriales et du public et ce à toutes les étapes de la procédure, pas uniquement lors de l’instruction des demandes mais également lors des modifications des documents d’enquête et de la gestion des contingences ; prévoir l’aggravation des sanctions pour l’exploitation de mine sans titre dans les espaces naturels protégés ; réviser les obligations de traçabilité pour l’étain, le tungstène et le tantale ; adapter le dispositif pénal de répression de l’orpaillage illégal en Guyane en matière de contrôle d’identité et de fouilles ainsi que de report de la garde à vue ; permettre l’extension des titres miniers aux substances connexes qui pourraient être trouvées lors de l’exploitation du gisement - étant précisé que cet amendement du gouvernement ne remettra pas en question les avancées issues de la loi mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures ; et enfin, comme le gouvernement s’y était engagé en commission, préciser et renforcer le dispositif actuel d’indemnisation et de réparation des dommages miniers, notamment en définissant mieux la notion de dommage.
Il faut rappeler que le dommage minier, c'est-à-dire causé par une activité régie par le code minier, doit être réparé par l’exploitant - avec dans certains cas une pré-indemnisation possible via un fonds -, exploitant, dont la responsabilité après la fin des travaux est étendue par l’article 20 du projet de loi. "Il s’agit là d’un sujet sur lequel les attentes sont fortes, mais qui s’avère complexe et potentiellement lourd de conséquences, y compris pour les finances publiques, l’État étant garant en dernier ressort en cas de défaillance ou de disparition des responsables, de la réparation des dommages", a insisté Barbara Pompili. 

Favoriser les énergies renouvelables (chapitre IV)

• Déclinaison de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) en objectifs régionaux (article 22)

Au terme du projet de loi, un décret établira une déclinaison régionale des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), après concertation avec les régions. Aussi, pour permettre aux régions d’être véritablement force de proposition, le rapporteur général, Jean-René Cazeneuve (LREM), et la rapporteure du titre, Cendra Motin (LREM), ont proposé en séance, des amendements visant à leur donner la possibilité de faire remonter les informations du terrain et, ce faisant, de nourrir le contenu du futur décret. Car c’est avant tout la méthode qui coince auprès de Régions de France (lire notre article du 12 mars).
Il s’agit de créer, un peu sur le modèle de ce qu’avait proposé la Convention citoyenne pour le climat mais dans un format "plus léger", un comité régional de l’énergie, sous la houlette du président de région et du préfet de région. Il sera le lieu privilégié d’information et de consultation des collectivités territoriales et des citoyens de la région sur les questions ayant trait à l’énergie. En particulier, le comité régional sera à l’initiative d’une proposition pour décliner les objectifs de développement des énergies renouvelables de la PPE, de manière à alimenter le décret qui sera pris.
"En discutant avec l’une des vice-présidentes de Régions de France, nous avons bien senti que les régions sont un peu embêtées de ne pas toujours savoir ce qui se passe sur leur territoire – d’ignorer qui, par exemple, répond aux appels d’offres de la commission de régulation de l’énergie (CRE). Or il se trouve que les maires concernés, aux premières loges, sont plus au courant", fait remarquer la rapporteure. Créer ces comités fera donc "remonter l’information au niveau régional".
Au passage, des précisions ont été apportées sur les indicateurs de suivi prévus en commission spéciale pour comparer les différents schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) et mesurer le degré de réalisation des engagements pris. Là encore l’objectif est d’"offrir aux régions un outil qui leur permette de mieux piloter la mise en œuvre des objectifs régionaux issus de la PPE en fondant aussi bien des diagnostics des situations et des capacités de leurs territoires que l’évaluation des mesures prises et des actions réalisées", explique la rapporteure. Le calendrier de révision des Sraddet a également été retravaillé. La procédure sera engagée dans les six mois suivant la prise du décret effectuant cette déclinaison de la PPE, donc au plus tôt en 2023. Il sera en outre permis aux régions de recourir à la procédure de modification "ce qui leur permettra de gagner du temps", souligne-t-elle. Des mesures transitoires sont par ailleurs prévues pour d’autres thématiques du Sraddet, notamment les déchets et la mobilité, pour permettre aux régions d’intégrer les dernières obligations qui s’imposent via une procédure de modification du schéma. 

• Développement du stockage d’électricité (article 22 bis A nouveau)

"L’évolution de notre mix électrique, qui reposera entre autres sur davantage d’énergies renouvelables nécessitera de développer diverses formes de flexibilité pour assurer un équilibre entre l’offre et la demande ainsi que la stabilité du réseau", a relevé Barbara Pompili, pour proposer un cadre permettant le développement du stockage d’électricité autour de différentes technologies, qu’elles soient éprouvées, comme les stations de pompage, ou émergentes et se développant rapidement, comme, entre autres, les batteries ou l’hydrogène. Le texte inscrit, dans la partie législative du code de l’énergie, la faculté de recourir à des appels d’offres pour faciliter le développement de la filière du stockage de l’électricité en corrélation avec les objectifs de stockage définis dans la PPE ou aux besoins de flexibilité tels qu’ils sont révélés, le cas échéant, par les bilans prévisionnels de RTE (Réseau de transport d’électricité). Les modalités de mise en oeuvre du dispositif seront définies par décret pris après avis de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), avec laquelle le ministère a échangé sur la définition de ce nouvel outil.

• Développement de l’hydroélectricité (article 22 bis B nouveau)

À travers cet article, la rapporteure propose d’"accompagner les projets citoyens visant à produire de la petite hydroélectricité sur les territoires, développés notamment autour de moulins, soutenus par des élus et pourquoi pas par des petites entreprises, puisque c’est possible dans le cadre des communautés d’énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes [inscrites explicitement à l’article 23 du projet de loi]". Cette démarche incitative, qui sera mise en œuvre en lien avec les collectivités concernées et avec les communautés d’énergie permettra d’orienter les projets hydroélectriques vers les sites les plus propices tout en gardant à l’esprit l’exigence de préservation des milieux naturels. La rapporteure a évoqué la piste d’un financement public - dont celui des agences de l’eau ou de l’Ademe - pour effectuer des études approfondies des impacts environnementaux et des potentiels énergétiques de certains cours d’eau ou sites. 

• Seuil des entrepôts pour installer du photovoltaïque ou des toits végétalisés (article 24)

L’obligation d’équiper en photovoltaïque, ou de végétaliser, le toit de certains bâtiments professionnels dès lors qu’ils créent plus de 500 m2 d’emprise au sol (au lieu de 1.000 m2 actuellement) a été élargie en commission spéciale aux extensions et rénovations lourdes de bâtiments. À la demande des professionnels, la rapporteure est venue préciser par amendement la notion de rénovation lourde : "celle-ci doit modifier la structure, laquelle doit être capable de supporter la masse d’un dispositif végétalisé ou de panneaux photovoltaïques". Le coût de ces installations ne doit en outre "pas être démesuré par rapport à celui du bâtiment lui-même". Pour étendre encore le champ des toits vertueux, Cendra Motin propose également d’y intégrer la construction de bureaux avec un seuil spécifique de 1.000 m2 d’emprise au sol. Enfin, pour assouplir le dispositif défendu en commission par Frédérique Tuffnell (Modem) proscrivant le recours à l’eau potable pour arroser les toits végétalisés, le texte autorise "l’eau de réemploi, c’est-à-dire de l’eau recyclée". Il ne sera donc possible d’utiliser de l’eau potable qu’avec un système de récupération des eaux. Deux sous-amendements (Agir ensemble/Modem) permettent, l’un d’encadrer les systèmes de végétalisation par un arrêté du ministre de la construction pour en fixer les caractéristiques minimales, notamment par rapport à la pente du toit, le type d'arrosage ou encore les différentes espèces de plantes, l’autre d’intégrer les parcs de stationnement couverts accessibles au public au sein des obligations prévues au présent article. Pour rappel, l’entrée en vigueur de la disposition est reportée en 2024.