Prévention des inondations : les Papi se mettent à la page

Annoncé lors du Conseil de défense écologique du 12 février 2020, le renforcement des programmes d’actions de prévention des inondations (Papi) a pris forme avec la publication d’un nouveau cahier des charges dénommé "Papi 3 2021", qui procède en réalité à une mise à jour de la version de 2017, c’est-à-dire du support de la labellisation de la troisième vague de Papi. L’objectif est d’améliorer la résilience des territoires en simplifiant et accélérant certaines étapes décisives de la procédure. Pour accompagner la mise en oeuvre de ces évolutions, le ministère de la Transition écologique vient de rendre publique, ce 29 mai, l’instruction adressée aux préfets coordonnateurs de bassin, préfets de région et services déconcentrés. Il y rappelle la logique "d’amélioration continue" de l’appel à projets initié en 2002 qui sous-tend cette démarche d’actualisation. Certains constats dressés dans le rapport d’octobre 2019 du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et de l’Inspection générale de l’administration (IGA) relatif à l’évaluation du dispositif des Papi et de l’efficacité de sa mise en œuvre ont d’ailleurs servi d’appui. 

Une parole de l’État unifiée

Le gain espéré par les simplifications de procédures est de diviser par deux la durée d’élaboration par les collectivités des Papi qui peut prendre aujourd'hui jusqu'à huit ans. Pour y parvenir le ministère table entre autres sur la désignation par le préfet pilote d’un référent État - selon les cas, un sous-préfet, un directeur ou directeur adjoint de la direction départementale des territoires (et de la mer) DDT(M), etc.- et ce pour chaque Papi, y compris ceux "en cours". Il sera l’interlocuteur unique du porteur de projet "tout au long de la démarche Papi", de l’élaboration du programme d’études préalables jusqu’à la mise en œuvre du Papi et la réalisation des travaux. C’est donc lui le "garant" du respect du cahier des charges au fil des étapes pour permettre in fine la labellisation. Il travaille en lien avec son "équipe projet", composée de représentants des services de l’État concernés, à faciliter "autant que possible" les démarches du porteur de projet en répondant à ses interrogations. Son rôle est en particulier clé dans la phase de pré-cadrage, "étape qui permet notamment au porteur de projet de bénéficier, le plus en amont possible, de l'appui méthodologique des services de l’État", souligne l’instruction. Il y est néanmoins rappelé que l’État "n’est ni pilote ni co-pilote du dispositif Papi et n’assure pas la co-présidence des comités de pilotage et comités techniques". Ce sont bel et bien les collectivités qui portent les démarches Papi en cohérence avec l’exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi). 

Soutien accru 

Autre mesure de simplification, la première phase du dispositif, à savoir le programme d’études préalables au Papi, "est désormais validée par le préfet pilote et ne nécessite plus de labellisation". C’est en outre un sésame. Le courrier de validation ouvre en effet au porteur de projet la possibilité de demander des subventions au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds Barnier, sans qu’il soit nécessaire d’établir une convention, les lettres d’intention et d’engagement des maîtres d’ouvrage et cofinanceurs faisant foi. Le soutien financier aux collectivités qui s’engagent dans la démarche est par ailleurs en augmentation. Le montant maximum annuel de l’aide financière de l’État pour l’animation des Papi passe ainsi de 24.000 euros à 65.000 euros. Cette aide est également déployée plus tôt, dès la déclaration d’intention du porteur de projet pour apporter dès le départ de l’élaboration des dossiers l’accompagnement nécessaire. En contrepartie, la durée de financement est plus "resserrée" (quatre ans pour la première phase, avec possibilité d’une année supplémentaire sur justification), le but étant d’accélérer l'élaboration et la mise en œuvre des Papi. Fin 2020, 200 Papi ont été labellisés pour un montant total d’opérations portées par les collectivités de 2,34 milliards d’euros. L’État s’est mobilisé, notamment au titre du fonds Barnier, à hauteur de 934 millions d’euros. D’autres opportunités de financement existent dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) ou via le fonds européen de développement régional (Feder) et des prêts auprès de la Banque des Territoires peuvent aussi être sollicités. 

Déconcentration amplifiée

Dans un souci de proximité, le cahier des charges actualisé amplifie la déconcentration de la labellisation des Papi. Selon le montant, la labellisation est faite au niveau local ou national. Les dossiers d’un montant inférieur à 20 millions d’euros hors taxes sont à présent labellisés à l'échelle du bassin hydrographique, après avis de l’instance de bassin. L’étape de validation financière par le ministère des Papi labellisés au niveau local et des avenants est supprimée. L’instruction attire l’attention sur le nécessaire travail "en synergie" avec les collectivités compétentes en matière d’aménagement, de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations et à l’instauration d’une (co)présidence de l’instance de labellisation par un élu du bassin. Le Papi, modifié le cas échéant pour tenir compte de l’avis de l’instance de labellisation nationale (commission mixte inondation) ou locale, doit faire l’objet d’une convention de mise en œuvre. Afin de s’assurer de sa signature dans un délai maximal de trois mois suivant la labellisation, il est vivement recommandé par le ministère de procéder par signature électronique. À défaut, l’envoi dématérialisé et simultané de la convention à tous les signataires est demandé.

Revers de la médaille

Le contexte de soutien accru de l’État à la démarche contractuelle Papi est mis en perspective avec "l’importance d’une gestion cohérente et efficace des ouvrages de prévention des inondations et de submersion marine, confiée aux collectivités en charge de la compétence Gemapi depuis le 1^er janvier 2018". En clair, l’accent est mis sur la "responsabilisation" des collectivités gestionnaires d’ouvrages de prévention des inondations. Un modèle de courrier à adresser aux collectivités assumant la compétence Gemapi figure à cette fin en annexe de l’instruction. L’objectif est précisément de leur rappeler les dates limites pour déposer les dossiers de demande d’autorisation des ouvrages de protection contre les inondations et leurs responsabilités en cas de dommage survenant du fait d’une ancienne digue non intégrée en système d’endiguement. "Si une période transitoire a été mise en place pour permettre aux collectivités 'gemapiennes' de mettre en œuvre cette compétence au cœur de leur territoire et de définir les systèmes d’endiguement nécessaires, l’année 2021 constitue un tournant majeur", souligne le ministère. Cette période transitoire est en effet achevée pour les digues les plus importantes en termes de population à protéger, sauf délai dérogatoire supplémentaire de 18 mois. "Faute que ces digues aient été intégrées dans un système d’endiguement, les autorisations historiques de ces ouvrages en tant que digues sont désormais caduques", insiste l’instruction. Et pour les autres digues, "les échéances approchent", prévient-elle. Simple piqûre de rappel...

Modalités d’application 

Ce cahier des charges révisé est applicable aux dossiers reçus pour instruction depuis le 1^er janvier 2021. Les Papi labellisés dans le cadre de la version 2017 "ne sont pas remis en cause", indique l’instruction, et ce "quand bien même leur convention ne serait pas encore signée à la date d’application du présent cahier des charges". Inversement, les collectivités peuvent parfaitement demander à s’inscrire dans le cadre du nouveau cahier des charges en particulier pour bénéficier des nouvelles modalités de soutien financier. Mais attention, le passage aux modalités du cahier des charges "Papi 3 2021" est "définitif" et s'accompagne aussi "de la mise en œuvre des nouvelles durées de financement".