PLF 2022 : toutes les mesures qui concernent les finances locales

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, tel que la ministre de la Cohésion des territoires l'a dévoilé ce 21 septembre au comité des finances locales (CFL) - à la veille de sa présentation en conseil des ministres - est "assez sobre s'agissant des dispositions concernant les finances locales", estime un expert en fonction dans une association d'élus locaux, qui ne se dit guère surpris, puisque ce PLF est "le dernier de la mandature".

Jusqu'à la fin de son mandat, l'exécutif aura appliqué son engagement de maintenir la dotation globale de fonctionnement (DGF) "à périmètre constant", et ce alors que la crise a fait exploser le déficit public. La principale dotation (que le "bloc communal" et les départements se partagent) s'élèvera en 2022 à 26,8 milliards d'euros. Les concours de l'État en faveur des collectivités territoriales - qui comprennent notamment la dotation globale de fonctionnement, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et les autres "prélèvements sur les recettes de l'État", de même que les crédits de la mission "Relations avec les collectivités territoriales" et la part de TVA affectée aux régions - seront même en hausse de 525 millions d'euros l'an prochain. Le supplément provient essentiellement du dynamisme de deux ressources ne figurant pas dans l'enveloppe des concours financiers de l'État soumise à la règle de stabilité, à savoir : d'une part, la quote-part de TVA qui est affectée aux régions depuis la suppression en 2018 de la part régionale de la DGF et, d'autre part, la progression de la compensation de la réduction de moitié des valeurs locatives de la taxe sur le foncier bâti et de la cotisation foncière des entreprises acquittées par les sociétés ayant des locaux industriels (mise en place en 2021 au bénéfice des communes et des intercommunalités, elle augmente de 10,7 % pour s'établir à 3,64 milliards d'euros).

Des mesures de soutien aux collectivités

Devant les élus locaux, la ministre de la Cohésion des territoires a mis l'accent sur la volonté du gouvernement de maintenir en 2022 "un soutien particulièrement élevé" à l'investissement local. 1,046 milliard d'euros et 150 millions d'euros sont inscrits dans le PLF respectivement pour la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation politique de la ville (DPV). Surtout, la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) connaît un abondement exceptionnel "d'environ" 350 millions d'euros. Cette rallonge que le Premier ministre avait annoncée le 10 septembre, servira à financer les opérations des collectivités prévues dans les contrats de relance et de transition écologique (CRTE).

On notera toujours à ce chapitre des dotations d'investissement qu'après trois ans d'existence, la dotation de soutien à l'investissement des départements (212 millions d'euros, comme en 2021) sera réformée : sa partie "péréquation" sera basculée dans sa partie "projets", afin de "renforcer l'effet de levier de la dotation et le soutien aux projets structurants portés par les départements".

Le soutien financier du gouvernement aux collectivités passe aussi par plusieurs "autres mesures", a annoncé la ministre en charge de la Cohésion des territoires. Ainsi, après les travaux de l'Agenda rural consacrés aux "aménités", le gouvernement a décidé de doubler la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité. Cette dotation avait été créée en 2020 pour soutenir, sous certaines conditions, les communes de moins de 10.000 habitants dont une part importante du territoire est classée en site "Natura 2000" ou comprise dans un cœur de parc national ou au sein d’un parc naturel marin : elle va passer de 10 millions d'euros en 2021 à 20 millions en 2022, ce coup de pouce devant être accompagné de la création d'une nouvelle part destinée aux communes membres de parcs naturels régionaux. Cette hausse correspondrait à un véritable effort financier de l'État en direction des collectivités locales. En effet, elle ne serait pas "gagée" sur les variables d'ajustement qui sont rabotées chaque année pour respecter le principe de stabilité des concours financiers de l'État (hors FCTVA et ressources fiscales non plafonnées).

Par ailleurs, l'État débloquera une nouvelle aide en faveur des collectivités des Alpes-maritimes qui ont été touchées il y a près d'un an par la tempête Alex. À noter encore : une disposition vise à corriger les effets de la réforme des impôts de production sur le dispositif de compensation péréquée (transférés par l'État, ces frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties se sont élevés à 1 milliard d'euros en 2021) dont bénéficient les départements depuis 2014 pour les aider à financer les allocations individuelles de solidarité. Afin que les départements ne soient pas lésés, le PLF crée une dotation budgétaire de 51,6 millions d'euros en 2022 en leur faveur.

Le PLF 2022 comprendrait aussi des dispositions visant à définir les modalités de la recentralisation du financement du revenu de solidarité active (RSA), qui concernera notamment la Seine-Saint-Denis à partir du 1^er janvier 2022 (voir notre article de ce jour). Pour rappel, l'expérimentation qui doit durer cinq ans est prévue par le projet de loi "3 DS" (comme décentralisation, différenciation, déconcentration et simplification) qui est en cours d'examen au Parlement.

Progression de la péréquation

Une partie du coût de ces diverses mesures sera mise à la charge des collectivités, puisque les variables d'ajustement seront diminuées de 50 millions d'euros en 2022, soit au même niveau qu'en 2021. Différence avec l'an passé : les régions supporteront l'intégralité de cette charge, alors que l'an dernier celle-ci affectait aussi les départements. Le gouvernement justifie ce choix par le tonus (4,6 milliards d'euros, en hausse de 9%) de la TVA revenant aux régions en remplacement de la DGF. Il essaie aussi de faire passer la pilule en mettant en avant, comme l'an dernier, la faiblesse de cette réduction, en comparaison des coups de rabot de 2020 (- 120 millions d'euros), 2019 (- 159 millions) et surtout 2018 (- 293 millions).

La ministre a aussi communiqué sur la poursuite du renforcement de la péréquation. La dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU) augmenteront chacune de 95 millions d'euros en 2022 (contre + 90 millions d'euros en 2021), les dotations de péréquation des départements progressant de leur côté de 10 millions d'euros (comme cette année). Il faut rappeler que ces hausses sont entièrement financées par les collectivités elles-mêmes. La croissance de la DSR et de la DSU est ainsi permise par l'écrêtement de la dotation forfaitaire d'une majorité de communes (exactement 20.848 en 2021) et de la dotation de compensation de l'ensemble des intercommunalités.

Autre mesure : les indicateurs financiers, qui entrent en compte dans le calcul des dotations de péréquation (mais pas seulement), sont "réformés dans le sens des conclusions des travaux menés par le CFL". Cela signifie notamment que le potentiel financier communal inclura de nouvelles impositions (droits de mutation à titre onéreux perçus par les communes, taxe sur les pylônes électriques...).

Péréquation des ressources régionales

Au-delà, le projet de loi de finances autorise le gouvernement à réformer par voie d'ordonnance le régime de la responsabilité des gestionnaires publics, les modifications devant entrer en vigueur au 1^er janvier 2023. Mais, le projet de texte n'engage pas de réforme de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer) appliquée aux stations radio-électriques. Les associations d'élus locaux, qui se disaient inquiètes à l'idée d'une possible baisse du produit de cette ressource, demeureront toutefois sans doute vigilantes, car l'introduction d'un amendement sur le sujet au cours de la discussion parlementaire, est tout à fait possible.

C'est d'ailleurs via un ou des amendements au cours de la navette que certaines réformes attendues devraient faire leur apparition dans le projet de loi. Tel un ajustement de la compensation des exonérations de taxe sur le foncier bâti en faveur des logements sociaux, qui pourrait être inspiré des propositions de la commission Rebsamen sur la relance de construction de logements. La rénovation de la péréquation des ressources des régions devrait elle aussi être introduite dans le texte par voie d'amendement. "La solution sera aboutie, je l'espère, à la fin du mois de septembre", indique le délégué général de Régions de France à Localtis. Jules Nyssen précise que le mécanisme de redistribution ne sera pas aussi important en volume que les dispositifs qui sont mis en œuvre pour les départements par exemple. Pour une raison simple : de par les modalités mêmes des taxes dont bénéficient les régions, les variations de produits fiscaux entre régions sont limitées.

Le gouvernement déclare prendre les dispositions du PLF dans un contexte de redressement de la situation financière des collectivités, soutenu par la reprise de la croissance. Une amélioration qui devrait favoriser l'investissement local, celui-ci pouvant retrouver dès cette année "le niveau historiquement élevé de 2019".

Inflation

Mais cette vision optimiste est loin d'être partagée par l'ensemble des élus locaux. Ceux de gauche, tel Nicolas Sansu, maire communiste de Vierzon, mettent en avant le décrochage en matière de pouvoir d'achat que les collectivités subissent, du fait du regain de l'inflation. Ce membre du CFL pointe aussi le coût de la hausse du Smic et des mesures en faveur de la catégorie C qui s'appliqueront le 1^er janvier 2022. "Si ce sont de bonnes choses pour les agents, elles vont avoir un impact budgétaire sur les communes notamment", s'inquiète l'édile. Il souligne aussi que pour soutenir l'investissement des collectivités, un coup de pouce à l'autofinancement - via par exemple une hausse de la DGF - serait plus pertinent que des dotations d'investissement.

De leur côté, les régions parlent de "provocation" au sujet de la facture de 50 millions d'euros (variables d'ajustement) mise à leur charge. Elles "ne vont pas laisser passer ça", assure Jules Nyssen. En remplaçant la DGF par une part de TVA, l'objectif était à la fin du quinquennat de François Hollande de soutenir les politiques régionales en matière de développement économique et d'emploi, rappelle-t-il. En dénonçant "le non-sens" de la décision gouvernementale qui intervient aujourd'hui. "Les régions investissent dans le plan de relance, la formation, le soutien à l'innovation, les programmes de l'État… L'État est le premier à appeler les régions à investir davantage dans la relance, et dans le même temps il prend des décisions comme celle-là", s'agace le délégué général de Régions de France. L'association a fait ses comptes : depuis le début de la législature, ce sont presque 850 millions d'euros qui ont été rabotés aux régions à des titres divers (réforme de l'apprentissage, suppression de la compensation pour le transfert des compétences économiques des départements, baisses de dotations…).

Le gouvernement présentera le projet de loi de finances pour 2022 dans son ensemble, demain à l'occasion du conseil des ministres.