Métropole de Lyon : pour le Sénat, une organisation difficilement duplicable
Dans un rapport, la commission des finances du Sénat revient sur les conditions très particulières qui ont permis la naissance, en 2015, de la seule métropole ayant à ce jour le statut de collectivité territoriale.
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La création le 1er janvier 2015 de la métropole de Lyon – fusion du département du Rhône et de la communauté urbaine sur le territoire de cette dernière – et la naissance à ses limites du département du Nouveau Rhône ont été une "affaire d’hommes et de circonstances" qu'il serait difficile de reproduire dans d'autres territoires, estiment deux sénateurs dans un rapport. Les instigateurs du projet de cette collectivité territoriale à statut particulier - Gérard Collomb (Grand Lyon) et Michel Mercier (Rhône) - ont pris seuls la décision et quasiment sans consulter la population - au point que certains ont qualifié leur acte de "coup d'État légalisé par la suite" - écrivent les auteurs du rapport, Charles Guené (LR) et Claude Raynal (Soc).
La présence de trois emprunts toxiques dans la dette du département du Rhône aurait selon eux incité ce dernier à s'engager dans la démarche. Le transfert à la métropole de deux des emprunts a en effet permis de lever l'épée de Damoclès qui pesait sur lui. Sans cette aide, le département aurait dû faire face, seul, à un coût de 400 millions d'euros. Par ailleurs, le fait que la métropole ait renoncé à absorber l'aéroport Saint-Exupéry, situé à l'est, permet au département du Nouveau Rhône de conserver d'importantes recettes fiscales. Toute tentative visant à reproduire ailleurs le "modèle" lyonnais devrait d'ailleurs, comme dans le cas président, veiller à garantir au "territoire départemental non métropolitain" des ressources fiscales suffisamment dynamiques, soulignent les deux élus.
Dès 2015, le département a fortement réduit la voilure des aides financières aux communes, observent-ils. Alors qu'en 2014, le Rhône avait versé 31 millions d'euros aux communes situées à l'extérieur de la communauté urbaine, le Nouveau Rhône n'a versé aux mêmes communes que 23,5 millions d'euros par an en moyenne à partir de 2015. De son côté, la métropole de Lyon "n’a pris aucun engagement à ce jour de continuer à verser aux communes situées sur son territoire des subventions d’investissement" (14 millions d’euros en 2014).
Des usagers parfois un peu perdus
Avec l'élection au suffrage universel direct des conseillers métropolitains qui aura lieu en mars 2020, certaines communes ne seront plus représentées au conseil métropolitain, ce qui va "poser une difficulté", selon Charles Guené. La répartition des compétences entre la métropole et le département du Rhône "n’est pas encore totalement comprise par l’ensemble des usagers", pointe-t-il par ailleurs avec son collègue. Globalement, les sénateurs estiment que les conséquences de la réforme "ne pourront réellement être mesurées qu'à long terme".
Les deux co-rapporteurs de la mission du budget consacrée aux "relations avec les collectivités territoriales" avaient entamé leurs travaux à l'automne 2018. À l'époque, l'exécutif étudiait la possibilité d'étendre le schéma de la métropole lyonnaise à cinq autres métropoles (Bordeaux, Lille, Nantes, Nice et Toulouse). Mais il y a renoncé face à l'absence de volonté des acteurs politiques locaux concernés (voir ci-dessous notre article du 13 février 2019). Seul le projet de fusion entre la métropole Aix-Marseille-Provence et le département des Bouches-du-Rhône est en bonne voie. Dans ce cas, l'option de la fusion intégrale - donc sans création d'un nouveau département sur le territoire du Pays d'Arles – semble être privilégiée par le gouvernement (voir notre article du 15 mars 2019).
