Loi Biodiversité : le Cese pointe une mise en œuvre "très lacunaire"

Quatre ans après la promulgation de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, le Conseil économique, social et environnemental (Cese) pointe, dans un avis adopté ce 23 septembre, les "insuffisances" et le caractère "lacunaire" de la mise en œuvre de ce texte. Si la loi "consacre des principes et instaure des outils potentiellement utiles pour protéger la biodiversité, non seulement la reconquête n'est pas amorcée mais au contraire, le déclin se poursuit", écrivent les deux rapporteurs, Allain Bougrain Dubourg, président de la LPO, et Pascal Ferey, secrétaire adjoint de l’Assemblée permanente des chambres d'agriculture (Apca).

Quatre thématiques passés au crible

Ils n'ont pas cherché à réaliser un bilan exhaustif des 174 articles du texte, fruit de près de deux ans et demi de débats parlementaires, mais ont préféré se centrer sur quatre thématiques - la séquence "éviter, réduire, compenser" ou ERC (principe consistant à éviter puis réduire et enfin compenser les impacts d'un projet d'aménagement sur la biodiversité), l’artificialisation des sols, l'accès aux ressources et le partage des avantages et la gouvernance.
Leur avis commence par dresser un état des lieux des apports de la loi "qui consacre de grands principes comme l'absence de perte nette de biodiversité, la solidarité écologique, l'utilisation durable, la non-régression environnementale, qui viennent enrichir le droit de l'environnement." Les rapporteurs notent aussi que la loi a précisé et renforcé certains outils comme la séquence ERC ou en a créé de nouveaux comme le "dispositif contractuel des obligations réelles environnementales" et "l'accès aux ressources génétiques et au partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation." À l'actif de la loi, ils soulignent aussi la rénovation de la gouvernance par la création d'une Agence pour la biodiversité, devenue Office français de la biodiversité (OFB) depuis son regroupement avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), mais aussi la refonte du cadre institutionnel distinguant les instances scientifiques et techniques des instances dédiées au débat social et à la participation du public.

"Outils virtuels"

Mais hormis la création en janvier 2020 de l'OFB, dont ils estiment toutefois que "les moyens et les effectifs alloués ne lui permettront pas de mener à bien l'ensemble de ses missions", "ces outils sont demeurés à ce jour largement virtuels", déplorent-ils.
La séquence "éviter, réduire, compenser" a été "largement négligée", pointent-ils. Ainsi, les dossiers de demande d’autorisation déposés par les maîtres d’ouvrage "renseignent peu ou sous-estiment l’état écologique initial". Les impacts apparaissent aussi souvent sous-estimés, les mesures d’évitement demeurent très rares et les mesures de réduction sont souvent présentées à tort comme de l’évitement. Quant à celles visant à compenser, elles sont "rares" et ne portent que sur une fraction de la biodiversité impactée et sur des parcelles "trop réduites pour être efficaces". "Facteur aggravant, la relative faiblesse du suivi des mesures de réduction et de compensation ne permet pas d’en vérifier l’existence et l’efficacité."
L’artificialisation des sols reste "mal maîtrisée". Les deux rapporteurs citent notamment l’existence d’outils de planification de l’urbanisme - schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), schémas de cohérence territoriale (Scot) et plans locaux d’urbanisme (PLU) - "qui n’intègrent que marginalement l’exigence de sobriété foncière".
Certains outils économiques incitent par ailleurs à l’artificialisation. Par exemple, "la fiscalité applicable au foncier non bâti, par rapport au rendement des terrains, incite leurs propriétaires à les vendre comme terrains à bâtir au lieu de les maintenir naturels ou agricoles avec de nombreuses fonctions écologiques". Un travers dénoncé également dans une étude récente du Conseil d'analyse économique.
Le rapport du Cese fait également état de carences "particulièrement préoccupantes dans les outre-mer" qui abritent 80% de la biodiversité du territoire. Cela vaut notamment pour la protection des mangroves ou des récifs coralliens, du fait de la "faiblesse de la police de l’environnement". Enfin, la gouvernance des politiques publiques liées à la biodiversité "reste perfectible". Le rapport souligne que l’intégration de l’ONCFS à l’OFB "reste à consolider". Il note aussi que les échelons national et local de gouvernance sont "mal coordonnés" et que le partage des compétences entre collectivités territoriales est "mal défini".
Alors que les résultats des deux "Stratégie nationale pour la biodiversité" (SNB) 2004/10 et 2011/20 sont eux aussi "restés très en-deçà des objectifs", le Cese avance dix grandes pistes pour inspirer la prochaine stratégie nationale 2021-2030.

Mieux lutter contre l'artificialisation des sols

Les premières visent à "rendre effective la séquence 'éviter, réduire, compenser'". Les rapporteurs préconisent de l'intégrer davantage aux plans et programmes pour que ceux-ci prennent davantage en compte la biodiversité et l'état des milieux naturels. Ils mettent par ailleurs l’accent sur le contrôle du respect de la séquence ERC et la nécessité de "combler les carences" en termes de compétences, de moyens (humains et budgétaires) et d’exigence politique.
Le Cese préconise aussi de "définir un paquet réglementaire et fiscal contre l’artificialisation des sols". Les documents d’urbanisme devraient ainsi être plus contraignants en matière d’artificialisation. En ce sens, le rapport propose de renforcer le rôle des Sraddet pour les rendre davantage opposables aux documents de planification infrarégionaux, et non plus "simplement compatibles" comme c’est le cas actuellement. Le législateur devrait aussi imposer, sans dérogations possibles, la couverture du territoire par des Scot et par les PLU à l’échelle intercommunale. Par ailleurs, les communes ne devraient plus pouvoir s’opposer à l’élaboration de PLU intercommunaux. "L’échelle communale n’est plus adaptée à la planification de l’aménagement et de l’urbanisme", estiment les auteurs. Selon eux, l’exigence de gestion économe de l’espace devrait aussi être intégrée dans les Scot et les Plui. Ce qui peut passer par l’imposition d’un équivalent d’un coefficient d’occupation des sols minimal aux nouvelles constructions et l’obligation d’avoir atteint un niveau minimal de renouvellement urbain avant de délivrer des permis de construire sur des zones non artificialisées. Ces cibles chiffrées seraient vérifiées annuellement et concerneraient également les surfaces commerciales périphériques.
Parmi les outils fiscaux et économiques à activer, le Cese recommande diverses mesures telles qu’augmenter la taxe sur les logements vacants, alléger la fiscalité sur le non bâti mais aussi augmenter l’impôt sur la plus-value en cas de vente de terrains à bâtir.
Pour les outre-mer, le Cese demande également que les pouvoirs publics soient "à la hauteur des enjeux" en y augmentant les moyens humains et financiers pour la protection des mangroves et des récifs coralliens, et qu’ils mettent en œuvre l’expérimentation d’un réseau d’aires protégées s’inspirant du réseau Natura 2000.

Une agence de la biodiversité par région

Enfin, pour "mobiliser l'ensemble des parties prenantes", les rapporteurs préconisent de sensibiliser et former les élus locaux et les préfets "afin d'intégrer davantage les enjeux de biodiversité dans les décisions publiques". Il faudrait aussi selon eux mettre en place dans toutes les régions une agence régionale de la biodiversité et, en contrepartie, affecter à la région une part de la taxe d'aménagement des espaces naturels sensibles. Il faudrait "définir des indicateurs de biodiversité pertinents à l'échelle territoriale afin de faciliter l'information et les prises de décisions". Enfin, le rapport recommande d’appliquer l’article 44 de la loi Egalim issue des états généraux de l’alimentation qui prévoit l’interdiction de la vente de produits agricoles ayant reçu un traitement non autorisé par la réglementation européenne et préconise de favoriser la création d’infrastructures agro-écologiques variées, à hauteur d’au moins 10 % de la surface totale des exploitations agricoles.
Dans une réponse vidéo, la secrétaire d'État à la Biodiversité, Bérangère Abba, a reconnu que "l'enjeu aujourd'hui est la pleine utilisation des outils (créés) et la pleine mobilisation de tous", tout en estimant que "bien des choses ont avancé". Elle a cité en exemple une gouvernance "profondément rénovée" par la création de l'OFB, "bras armé de la biodiversité". Sur l'artificialisation des sols, elle a rappelé l'objectif gouvernemental de "zéro artificialisation nette". "Ce thème prend sa place dans le débat public, nous devons l'accompagner," a-t-elle estimé.