Fiscalité locale - L'Etat ne compense aux collectivités que 39% des allègements décidés par le législateur

Exonérations de taxe d'habitation et de taxe sur le foncier bâti pour les personnes de condition modeste, abattement de taxe foncière de 30% dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties… Dans le cadre de politiques à caractère national, le législateur a mis en place des exonérations de fiscalité locale qui ne sont compensées que partiellement aux collectivités locales concernées, très majoritairement des communes et groupements. Le plus souvent, leur compensation est calculée en prenant bien en compte l’évolution des bases de fiscalité, mais pas la dynamique liée au taux (le taux constaté au moment de la mise en place de l’exonération est alors figé). Si bien que croît, année après année, l'écart entre la recette qu'aurait perçue la collectivité si l'exonération n'avait pas été décidée et sa compensation. Depuis plusieurs années, les élus locaux s'en alarment. Leur inquiétude s'est renforcée lorsqu'une partie des "allocations compensatrices" a servi, dans un contexte de baisse des concours financiers de l'Etat, à financer la croissance de certaines dotations (en particulier celles qui ont un objectif de solidarité).
Fin 2017, un rapport que le gouvernement a remis au Parlement a démontré que les craintes des élus étaient tout à fait fondées (voir notre article Exonérations d'impôts locaux : un manque à gagner parfois exorbitant pour les collectivités). Parmi les exonérations décidées par le législateur, celles qui s'appliquent à la taxe sur le foncier bâti sont particulièrement faibles, certaines d'entre elles étant désormais inférieures à 10%. L'Observatoire des finances et de la gestion publique locales s'est penché à son tour sur le sujet. Et cette structure rattachée au Comité des finances locales est parvenue à des conclusions assez édifiantes.

"L'Etat fait des cadeaux avec l'argent des collectivités"

Selon elle, les "allocations compensatrices" accordées par l'Etat au titre des mesures d'exonérations qu'il a décidées, s'élèvent au total à un peu plus de 2 milliards d'euros. Une somme qui ne compense en moyenne que "39% de la perte de recette" subie par les collectivités. Autrement dit, "plus de 60%" des allègements fiscaux accordés par le pouvoir national, soit "2,5 milliards d'euros", sont "financés par les collectivités", indique l'Observatoire dans une note présentée la semaine dernière à la presse (à télécharger ci-dessous) et qui sera publiée le mois prochain dans une version plus complète. L'Etat fait "des cadeaux aux contribuables", mais "avec l'argent des collectivités locales", en conclut André Laignel, président de l'Observatoire.
En additionnant les dotations de compensation - des ressources principalement composées par la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et s'élevant à 3,7 milliards d'euros en 2018 - et les allocations compensatrices, l'Observatoire parvient à un total de "compensations d'exonérations" atteignant cette année 5,8 milliards d'euros, soit 7% du produit de la fiscalité directe locale. En six ans, cet ensemble de ressources a diminué de 1,2 milliard d'euros. "On parle toujours des baisses immédiates de dotations. Mais il faut y ajouter tous ces types de ponctions qui viennent affaiblir les capacités contributives locales", fait remarquer André Laignel.

Les communes "pauvres" sont pénalisées

Globalement, les collectivités locales paraissent relativement peu affectées par ces ponctions. En effet, les compensations d'exonérations (dotations de compensation et allocations compensatrices) ont "en moyenne un poids modéré dans les budgets locaux", comme l'affirme Thomas Rougier, secrétaire général de l'Observatoire. En 2016, elles ne représentaient que 3,1% des recettes de fonctionnement du secteur public local. Mais un certain nombre de collectivités sont plus exposées que d'autres à l'évolution de ces ressources : pour un tiers des communes, celles-ci représentent plus de 5% des recettes réelles de fonctionnement et, dans une commune de moins de 500 habitants sur quatre, le poids des compensations d'exonérations dépasse même 8%.
L'Observatoire confirme aussi un constat que la Cour des comptes dressait en octobre 2016 : la tendance à la diminution des compensations d'exonérations de fiscalité locale désavantage plus les collectivités "pauvres". Les résultats mis en évidence par l'Observatoire sont flagrants. Dans les 10% de communes dont le revenu moyen par habitant est le plus faible, les exonérations législatives de taxe d'habitation concernaient, en 2016, en moyenne 16% des bases, alors que dans les 10% de communes dont le revenu moyen par habitant est le plus fort, ces exonérations ne touchaient que 6% des bases. Or, la même année, les exonérations législatives de taxe d'habitation n'étaient compensées aux collectivités qu'à hauteur de 55%. Insuffisamment compensé, le système des exonérations législatives de fiscalité locale renforce les écarts entre les communes pauvres et celles qui sont riches, dénonce André Laignel.