Intercommunalité - Les clés pour réussir une mutualisation des services

La mutualisation des services est promise à un bel avenir. Confrontés à des contraintes budgétaires croissantes, les responsables des communes et groupements de communes trouvent en effet de multiples avantages à partager des personnels entre leurs structures. Ils comptent ainsi limiter la réduction éventuelle des services rendus aux usagers, favoriser l'intégration de leurs structures, améliorer leur fonctionnement administratif, ou encore souvent – mais moins qu'auparavant - réaliser des économies. Beaucoup d'élus partagent naturellement ces motivations. Certains ne se sont pas encore penchés sur le sujet, mais seront certainement obligés de le faire, car la loi de réforme des collectivités territoriales a prévu, en son article 67, l'élaboration d'un rapport de mutualisation accompagné d'un schéma. Les élus locaux décideront librement du contenu de ce schéma. Et c'est très bien ainsi, car "la mutualisation est un travail d'orfèvre, étroitement soumis aux circonstances et dont la dimension 'artisanale' doit être préservée", assure une étude sur la mutualisation des services réalisée pour l'Assemblée des communautés de France (ADCF) par cinq élèves administrateurs territoriaux de l'Institut national d'études territoriales (Inet)*.
Une étude dont l'un des mérites est de dresser le bilan de vingt expériences de mutualisation, en faisant ressortir les facteurs de leur - plus ou moins grande - réussite. Des facteurs qui sont essentiellement d'ordre politique. Comme "le 'timing' du projet". A ce sujet, on constate que les projets de mutualisation sont souvent initiés en début de mandat, afin de se laisser le temps de conduire le projet et parce que l'élu possède à ce moment là une légitimité politique plus forte. La nature du couple maire-président est également déterminante. Lorsqu'un seul homme ou une seule femme occupe les deux fauteuils, la mutualisation est plus aisée. Dans le cas contraire, la mutualisation se trouve "presque toujours" freinée.

Arrière-pensées

Lorsqu'elles ne sont pas bonnes, les relations entre les communes périphériques et la ville-centre constituent évidemment un autre gros obstacle. Car le projet de mutualisation n'arrange en général pas les choses. Les communes périphériques craignent en effet que la mutualisation "ne permette à la ville-centre de renforcer son emprise sur la communauté". Ces "arrière-pensées" des élus des communes périphériques expliquent d'ailleurs, selon l'étude, que la mutualisation soit moins poussée dans certains domaines, comme les finances, l'urbanisme ou la police municipale. Autant de compétences que les maires considèrent comme stratégiques ou attachées à leurs prérogatives (contrairement à l'informatique, aux ressources humaines ou aux affaires juridiques, qui sont très souvent mutualisées).
Pour favoriser un climat de confiance, les communautés et les communes ont intérêt à jouer la carte de la transparence, par exemple en établissant un plan de charges précis. La carte de l'équité aussi, dans les choix de répartition des charges de mutualisation entre la communauté et les communes. La place faite aux maires des communes périphériques au sein des instances communautaires et le discours politique peuvent, enfin, contribuer à désamorcer les craintes des communes périphériques.
Les peurs ne viennent pas que des élus. Plus généralement, les projets de mutualisation suscitent "la crainte d'un éloignement des centres de décision et de l'émergence d'une 'technostructure'". Mais selon l'étude, il s'agit tout simplement d'une "idée reçue". La mutualisation peut en effet, au contraire, "renforcer ou, à tout le moins, préserver la proximité de l'action publique locale avec les citoyens". A condition toutefois qu'en parallèle soit mise en œuvre une démarche de territorialisation de l'action publique, comme ce fut le cas à Toulouse au cours de ces dernières années.
Quant aux agents communautaires, leur réaction n'est pas d'emblée favorable. Selon un sondage réalisé en octobre 2010, 70% d'entre eux se disent circonspects au sujet des procédures de mutualisation de services. "Cette réticence montre la nécessité d'associer au maximum les agents", afin de "démystifier la mutualisation", conclut l'étude.

Pas d'économies à court terme

La gestion des ressources humaines et le management sont déterminants en amont comme tout au long de la mise en place de la mutualisation. Celle-ci peut en effet avoir pour conséquences d'alourdir la charge de travail et de compliquer le fonctionnement de l'administration en raison de la multiplication des réunions, ou à cause d'une dispersion des équipes sur plusieurs sites. Une autre conséquence peut être de rendre plus flou, aux yeux des agents, le partage des missions entre l'intercommunalité et les communes. Toutes ces difficultés appellent des clarifications de la part des élus et des dirigeants territoriaux. Surtout quand l'un des objectifs recherchés dans la mutualisation réside dans l'avènement d'une culture commune aux administrations communales et communautaires. Un objectif qu'on ne peut atteindre qu'en harmonisant les procédures et les modes de gestion. En harmonisant aussi les régimes indemnitaires des agents. Sensible, "ce point doit être tranché rapidement".
"A l'heure du premier bilan", la mutualisation montre un visage "contrasté", souligne l'étude, alors que "longtemps", elle a été "parée de toutes les vertus en termes d'efficacité, d'efficience, de synergies et de simplification des organigrammes". Il est clair, en tout cas, d'après l'étude, que ses avantages "ne se manifestent pas, en général, immédiatement". En particulier, les économies espérées la plupart du temps ne sont pas au rendez-vous, au moins pas à court terme. Ou elles ne sont pas aussi importantes que ce qui était attendu. L'étude corrobore ainsi le constat réalisé, également, par des élèves administrateurs de l'Inet lors de travaux sur la mutualisation, présentés au public en octobre dernier (lire notre article : "Mutualisation des services : une étude commandée par le CNFPT détecte les pièges à éviter"). Parmi les gains tirés de la mutualisation des services, l'étude insiste plutôt sur l'émergence d'une culture commune au sein de l'administration locale, une perspective qu'il est possible d'atteindre en quelques années seulement. Gare, donc, à ne pas vouloir tirer de la mutualisation plus de fruits qu'elle ne peut en donner !
Or, du fait des opportunités offertes par un nouveau mandat, les élus locaux seront nombreux en 2014 à lancer des projets de mutualisation. Les voilà prévenus.

Thomas Beurey / Projets publics

*ADCF/Inet. La mutualisation des services : un enjeu d'intégration intercommunale. Etudes de cas. Mai 2011.

"Un moyen et non une fin"
La mutualisation se définit comme "la situation d'un service et de ses agents placés sous une autorité hiérarchique partagée". Elle revêt deux modalités principales :
- la mise à disposition des services en cas de transfert de compétences à la communauté.
- la constitution de services communs, qui sont "des espaces de collaboration entre communes membres et structure intercommunale" au-delà des compétences transférées.
Dans la grande majorité des vingt exemples étudiés, les mutualisations ne sont réalisées qu'entre la ville centre et la communauté.