Loi Egalité et Citoyenneté - Le point sur les mesures de simplification en matière d'urbanisme

Le chapitre V du titre II de la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 comporte des mesures de simplification en matière d'urbanisme tenant compte du changement d’échelle de la planification urbaine résultant de la réforme territoriale. 
Elles visent d’une part à conforter l’échelle de planification stratégique que représente le schéma de cohérence territoriale (Scot) en permettant la poursuite des procédures engagées et la gestion des Scot existants, malgré les perturbations créées par la refonte de la carte intercommunale. Il s’agit notamment de "préserver les acquis et de faciliter les changements d’échelle à venir pour que les projets de territoire portés par les Scot soient des interfaces pertinentes entre ceux des régions et ceux des communautés ou des métropoles", selon le ministère du Logement.
Les dispositions contenues dans la loi Égalité et Citoyenneté visent d’autre part à faciliter l’exercice de la compétence plan local d’urbanisme (PLU), document en tenant lieu et carte communale, par les communautés et les métropoles, dans le contexte créé par la refonte de la carte intercommunale. Cet assouplissement était également destiné à préparer l’échéance du 27 mars 2017 et le transfert de la compétence généralisé aux communautés de communes et d’agglomération, sauf exercice d’une minorité de blocage telle que prévue par l’article 136 de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur).

Les mesures concernant les schémas de cohérence territoriale (Scot)

La loi Egalité et Citoyenneté (art.117) réécrit en grande partie la sous-section du titre I du code de l’urbanisme relative aux modifications de périmètres d’établissements publics porteurs de Scot, notamment les articles L.143-10 à L143-14. Désormais une sous-section spécifique est attribuée à chaque conséquence induite par la modification du périmètre de l’établissement public en charge du Scot (extension ou réduction de périmètre, couverture partielle d’une communauté ou d’une métropole par un périmètre de Scot, partage d’une communauté ou d’une métropole entre plusieurs périmètres de Scot, fusion d’établissements publics dont au moins un est porteur de Scot, retrait en cours de procédure).
Outre cette clarification, la loi apporte plusieurs modifications sur le fond.

Extension des périmètres d'établissements publics porteurs de Scot
La nouvelle rédaction de l’article L143–10  du code de l'urbanisme permet de tenir compte du fait qu’une extension de périmètre peut résulter de l’intégration d’établissements publics qui étaient eux-mêmes porteurs de Scot. L’application combinée de cet article avec les articles L143-12 et L143-13  du même code relatifs aux modifications des périmètres de communautés ou métropoles est rendue explicite.
Une disposition permet l’achèvement des procédures en cours dès lors que le débat sur le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) a eu lieu avant l’extension du périmètre.
Les établissements compétents peuvent aussi engager une modification ou une mise en compatibilité des Scot existants jusqu’à l’approbation d’un schéma couvrant l’intégralité du nouveau périmètre.

Réduction de périmètres d'établissements publics porteurs de Scot
Concernant la réduction de périmètres d’établissements publics porteurs de Scot, la loi Égalité et Citoyenneté modifie l’article L143-11 du code de l'urbanisme pour qu’il s’applique également aux établissements visés au 3° du L143-16 et rende explicite son application combinée avec les articles L143-12 et L143-13 relatifs aux modifications des périmètres de communautés ou métropoles. Elle a également supprimé les dispositions introduites par la loi Alur qui ont créé une inégalité de traitement des communautés lorsque celles-ci quittent leur ancien périmètre de Scot, notamment la "prime au sortant" qui permettait à une commune ou un EPCI se retirant d’un périmètre de Scot sans en intégrer un nouveau de ne pas se voir appliquer le principe de l'urbanisation limitée en l’absence de Scot pendant six ans.

Couverture partielle d'une communauté ou d'une métropole entre plusieurs périmètres de Scot
La loi Egalité et Citoyenneté a aussi modifié la rédaction de l’article L143-12  du code de l'urbanisme qui traite de la couverture partielle d’une communauté ou d’une métropole par un périmètre de Scot, un cas de figure qui s’est multiplié avec la réforme territoriale. La possibilité pour l’établissement public porteur de Scot de refuser de s’étendre à l’ensemble de la communauté ou de la métropole est supprimée pour favoriser la recomposition des Scot consécutive à la réforme. Une nouvelle disposition permet à la communauté ou à la métropole d’anticiper la fin du délai de réflexion qui lui est accordé avant extension automatique du périmètre de Scot. L’organe délibérant de la communauté ou de la métropole peut délibérer dans un nouveau délai de 3 mois (au lieu de 6 auparavant) pour refuser d’adhérer à cet établissement public de Scot.

Partage d'une communauté ou d'une métropole entre plusieurs périmètres de Scot
S’il y a partage d’une communauté ou d’une métropole entre plusieurs périmètres de Scot, suite à une recomposition territoriale, l’article L143-13 du code de l'urbanisme oblige à choisir entre les périmètres de Scot d’origine. Il prend en compte le fait que la réforme territoriale va créer des situations où le territoire d’une communauté ou métropole sera inclus dans plus de deux Scot. L’extension automatique du périmètre de Scot se fera au bénéfice du Scot incluant la majeure partie de sa population. Cette disposition est aussi applicable aux Scot en cours d’élaboration. La communauté ou la métropole a aussi la possibilité d’anticiper la fin du délai de réflexion de 3 mois avant extension automatique du périmètre de Scot.

Fusion d'établissements publics dont l'un au moins est porteur de Scot
L’article 143-14  du code de l'urbanisme traite spécifiquement des cas de fusions d’établissements publics porteurs de Scot visés aux 1° et 2° de l’article L143-16. Le nouvel établissement public issu de la fusion assure le suivi du ou des Scot et peut achever les procédures en cours sur leur périmètre initial. Il peut également engager des procédures de modification ou de mise en compatibilité jusqu’à l’approbation d’un Scot sur l’ensemble de son périmètre.

Autorité chargée de la procédure
En ce qui concerne l’autorité chargée de la procédure, l’article 143-16  du code de l'urbanisme a fait l’objet de modifications rédactionnelles pour clarifier la possibilité, pour un établissement public porteur de Scot, de mener les procédures d’évolution pour un ou plusieurs Scot. Il prévoit aussi explicitement qu’un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) peut être porteur d’un Scot. Il ajoute le retrait d’un établissement porteur de Scot ou le transfert de compétence vers un autre établissement porteur comme cas possibles d’abrogation d’un Scot, sauf si un autre établissement en assure le suivi. Il précise également que lorsque le périmètre d’un établissement public est étendu à un ou plusieurs schémas, cet établissement doit en assurer le suivi.

Les mesures concernant les plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUi)

Exercice de la compétence PLU par les EPCI issus d’une fusion "mixte"
En application combinée de la loi Alur, qui a inscrit la compétence plan local d’urbanisme (PLU) dans le bloc des compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération, et du code général des collectivités territoriales (art. L5211-41-3 III), qui précise qu’en cas de fusion les compétences obligatoires existant auparavant sont exercées par le nouvel établissement sur l’ensemble de son périmètre, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) qui résulte de la fusion de plusieurs EPCI dont l’un au moins détenait cette compétence exerce cette compétence dès sa création sur l’ensemble de son territoire. 150 communautés nouvelles étaient dans ce cas de figure au 1er janvier 2017.
La loi Egalité et Citoyenneté a introduit une disposition particulière, à l’article L153-3 du code de l’urbanisme, permettant à ces communautés de pouvoir, pendant une période de 5 ans maximum à partir de leur création, prescire la révision générale d’un PLU ou PLUi existant sans être obligées d’engager l’élaboration d’un PLU couvrant l’intégralité de leur périmètre. Les communautés pourront donc choisir, pendant cinq ans si elles le souhaitent, de gérer les documents d’urbanisme à l’échelle où ils existent au moment de leur création et de mener toutes procédures d’évolution de ces documents, y compris la révision générale, si cela leur paraît pertinent.

Mesures spécifiques aux EPCI de très grande taille
La loi Egalité et Citoyenneté a introduit un chapitre spécifique dans le titre du code de l’urbanisme consacré aux plans locaux d’urbanisme (articles L.154-1 et suivants) pour faciliter l’exercice de la compétence PLU dans les EPCI à fiscalité propre comptant au moins 100 communes qui ont le statut de communautés de communes, de communautés d’agglomération ou de communautés urbaines (les métropoles ne sont pas concernées) et sont couvertes par un Scot ou incluses dans le périmètre d’un projet de Scot. Ce chapitre crée à leur attention un régime dérogatoire au droit commun – et facultatif – leur ouvrant la possibilité, sous réserve de remplir certains critères et après accord du préfet, de pouvoir réaliser de manière échelonnée dans le temps ou concomitamment plusieurs PLU infra communautaires assurant la couverture de la totalité de leur territoire.

Clarification des dispositions relatives à la poursuite des procédures par l’EPCI nouvellement compétent
L’article 117 de la loi Egalité et Citoyenneté modifie également l’article L153-9 du code de l’urbanisme pour clarifier les possibilités données à l’EPCI nouvellement compétent en matière d’urbanisme de poursuivre les procédures d’élaboration ou d’évolution des documents d’urbanisme engagées avant sa création ou sa prise de compétence.

Exigence de la compétence "habitat" pour les communautés dotées d’un PLUi tenant lieu de programme local de l’habitat (PLH) ou engagées dans sa réalisation
L’article 117 de la loi Egalité et Citoyenneté modifie aussi l’article L151-44 du code de l’urbanisme pour introduire l’obligation pour une communauté élaborant un PLUi tenant lieu de PLH de détenir la compétence habitat. Les EPCI concernés disposent d’un délai de 12 mois après la publication de la loi pour se mettre en conformité avec cette obligation. Les communautés non compétentes ayant déjà adopté un PLUi tenant lieu de PLH devront aussi inscrire la compétence habitat dans leurs statuts dans ce délai de 12 mois faute de quoi le PLUi ne tiendra plus lieu de PLH.

Extensions ou fusions d’EPCI sur les PLUi tenant lieu de PLH ou de plan de déplacement urbain (PDU)
L’article 117 de la loi Egalité et Citoyenneté complète l’article L153-6 du code de l’urbanisme pour gérer le dévenir des PLUi tenant lieu de PLH ou de plan de déplacement urbain (PDU) lorsque le périmètre initial de l’intercommunalité est modifié.
Désormais, les PLUI-H et les PLUI-D pourront continuer à produire leurs effets de PLH et de PDU pendant une période transitoire permettant au nouvel EPCI de prendre des dispositions pour doter la nouvelle communauté d’un PLUI-H et /ou d’un PLUI-D à son échelle. Ainsi, lorsqu’un nouvel EPCI compétent en matière de PLU est créé ou étendu et englobe le territoire d’un ou plusieurs anciens EPCI dotés d’un PLUI-H, cet EPCI est considéré pendant une période de trois ans comme doté d’un PLH exécutoire. Il en est de même pour les PLUI-D.
Si, au bout d’un délai de trois ans, les communautés ou métropoles concernées ne sont pas dotées d’un PLUI-H ou d’un PLH exécutoire portant sur l’ensemble de leur territoire, le PLUI-H existant ne tient plus lieu de PLH. Des dispositions similaires s’appliquent aux communautés et métropoles qui ne se sont pas dotées d’un PLUI-D ou d’un PDU exécutoire à l’issue de ce délai de trois ans.

Extensions ou fusions de procédures de PLUi après évolution du périmètre de l’EPCI
Avant leur suppression par l’article 37 de la loi NOTRe, les 4e et 6e alinéas de l’article L123-1-1 du code de l’urbanisme autorisaient l’extension d’une procédure d’élaboration d’un PLUi engagée avant une extension ou une fusion d’EPCI. L’établissement public nouvellement compétent pouvait alors étendre la procédure d’élaboration ou de révision d’un de ces plans à l’ensemble de son territoire si le débat sur le projet d’aménagement et de développement durables de ce plan n’était pas encore intervenu au moment de la fusion. L’EPCI disposait d’un délai de deux ans à compter de l’intégration ou de la fusion pour achever la procédure. Dans la nouvelle rédaction issue de la loi NOTRe, le code de l’urbanisme n’évoquait plus les cas de procédures de PLUi déjà engagées avant extension de périmètre ou fusion d’EPCI. La possibilité d’étendre la procédure engagée à l’ensemble du territoire était maintenue mais n’était plus soumise à des conditions par la loi (débat sur le PADD et délai de deux ans pour terminer les procédures). Surtout, elle n’était pas traduite de manière explicite dans le code de l’urbanisme (art. L153-9), ce qui a suscité nombre d’interrogations.
La loi Egalité et Citoyenneté vient donc réaffirmer qu’en cas de modification de périmètre ou de création d’un nouvel EPCI (y compris à l’issue d’une fusion), le nouvel EPCI peut étendre à la totalité de son territoire une procédure d’élaboration ou de révision de son PLUi ou fusionner des procédures de PLUi engagées antérieurement. L’article L153-9  du code de l'urbanisme précise désormais les processus à mettre en œuvre pour concrétiser cette fusion ou cette extension de PLUi : il faudra délibérer pour indiquer les modifications apportées aux objectifs définis dans la ou les délibérations initiales et exposer les modlaités de concertation complémentaires prévues, notifier cette délibération aux personnes publiques associées et débattre du PADD de ce nouveau projet de PLUi au sein du nouveau conseil communautaire avant l’arrêt du projet, même si un tel débat s’est déjà tenu dans le périmètre du ou des PLUi initiaux.
La loi Egalité et Citoyenneté permet également de garantir le maintien du bénéfice des reports de délais de caducité des plans d'occupation des sols (POS) et de compatibilité ou prise en compte des normes supérieures "acquis" dans le cadre de la procédure initiale de PLUi. Le dernier alinéa du II de l’article 153-9 prévoit explicitement que les PLU ou documents en tenant lieu qui bénéficiaient de ces reports en raison de l’engagement avant le 31 décembre 2015 d’une procédure d’élaboration d’un PLUi par l’EPCI auquel leurs communes appartenaient continuent à en bénéficier après l’extension ou la fusion de cette procédure. La nouvelle écriture de l’article L153-9 du code de l’urbanisme est entrée en vigueur au lendemain de la publication de la loi Egalité et Citoyenneté.

Suppression de la possibilité d’élaborer des PLUi ayant les effets d’un schéma de cohérence territoriale (Scot)
L'article 131 de la loi Egalité et Citoyenneté abroge l’article L144-2 du code de l’urbanisme qui ouvrait la faculté d’élaborer d’élaborer des PLUi ayant les effets d’un Scot après accord du préfet. Toutefois, les documents déjà approuvés ou les procédures engagées avant la publication de la loi et ayant fait l’objet, avant cette date, d’un accord express du préfet de département, ne sont pas remis en cause.

Suppression de la possibilité d’élaborer des PLUi partiels "touristiques" 
La loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 avait introduit dans l’ancien article L123-1 du code de l’urbanisme devenu l’article L153-3 dans la nouvelle codification une disposition visant à autoriser la réalisation de PLUi partiels sur des secteurs d’aménagement et de développement touristique identifiés par le Scot et à condition que les communes se dotent d’un PLU sur le reste de leur territoire. Devenue anachronique depuis l’évolution de l’exercice de la compétence PLU par les intercommunalités, introduite par les lois Grenelle II et Alur, cette mesure a finalement été supprimée. L’article L153-3 est devenu celui permettant de gérer la période transitoire de 5 ans après la création par fusion "mixte" d’un EPCI.

Entrée en vigueur des mesures concernant les Scot et les PLUi

La plupart des dispositions de la loi Egalité et Citoyenneté en matière de planification urbaine sont codifiées et sont entrées en vigueur dès le lendemain de la publication du texte. Trois points sont cependant à signaler.

Dispositions transitoires "rétroactives" pour les EPCI créés ou modifiés au 1er janvier 2017
A l’article 117 de la loi, un paragraphe a été introduit en deuxième lecture à l’Assemblée nationale pour pallier les difficultés éventuelles résultant d’une publication de la loi postérieure au 1er janvier 2017, date d’entrée en vigueur de la réforme territoriale et donc des nouveaux périmètres d’EPCI. Le dispositif prévu à l’article 117 en faveur des Scot et des PLU a ainsi pu s’appliquer dès la mise en œuvre effective des nouveaux schémas de coopération intercommunale au 1er janvier.

Dispositions transitoires relatives à la suppression de la possibilité d’élaborer des PLUi ayant les effets d’un Scot
L'article 131 de la loi Egalité et Citoyenneté a abrogé l’article L144-2 qui ouvrait la faculté d’élaborer des PLUi ayant les effets d’un Scot. Toutefois, les PLUi ayant les effets d’un Scot approuvés avant la publication de la loi continuent à produire leurs effets et à être régis par les dispositions applicables aux PLU. Les procédures d’élaboration en cours peuvent aussi se poursuivre dès lors que l’accord du préfet a été notifié à la communauté avant la date d’entrée vigueur de la loi, le 29 janvier 2017.

Dispositions transitoires relatives à la détention de la compétence "habitat" pour les PLUi tenant lieu de PLH
L’article L151-44 du code de l’urbanisme ayant été modifié pour introduire l’obligation, pour une communauté dotée ou élaborant un PLUi tenant lieu de PLH, de détenir la compétence habitat , la loi Egalité et Citoyenneté prévoit que les EPCI concernés disposent d’un délai de 12 mois après la publication de la loi pour se mettre en conformité avec cette obligation. Les procédures de PLUIH en cours peuvent être poursuivies même si la communauté ne détient pas la compétence habitat mais le PLUI ne tiendra pas lieu de PLH si la communauté n’a pas inscrit cette compétence dans ses statuts au plus tard le 29 janvier 2018. Idem pour les communautés non compétentes en matière d’habitat qui ont déjà adopté un PLUIH : ce PLUi ne tiendra plus lieu de PLH si la coompétence habitat n’a pas été inscrite dans leurs statuts avant cette date.

Modification du délai de "grenellisation" des documents d’urbanisme

L’article 132 de la loi Egalité et Citoyenneté modifie les articles 17 et 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dite Grenelle 2 pour supprimer l’échéance de "grenellisation" des Scot et des PLU qui avait été fixée au plus tard au 1er janvier 2017 par la loi Alur. Selon le ministère du Logement, à cette date 60% des Scot n’étaient a priori pas "grenellisés" et la moitié des communes étaient dotées d’un PLU potentiellement non Grenelle, ce qui rendait ces documents juridiquement fragiles. Ainsi, les documents d'urbanisme devront être mis en conformité avec les dispositions de la loi ENE au plus tard à l'occasion de leur prochaine révision.

Mesures diverses

Contrôle des coupes et abattages d’arbres (article 117)
La possibilité d’instaurer un contrôle des coupes et abattages d’arbres et de haies, qui avait été "écrasée" lors de la recodification du livre I du code de l’urbanisme, a été rétablie à l’article L 113-2 du code de l'urbanisme. Cette disposition permet à la collectivité de préfigurer un éventuel classement des espaces ou éléments concernés en espace boisé classé dans le futur PLU.
 

Possibilité de procéder à des révisions allégées de PLU existants pour un EPCI compétent en matière de PLU ou pour une commune nouvelle (article 130)
L’article L153-2 du code de l'urbanisme a été modifié pour permettre à un EPCI compétent en matière de PLU de procéder à des révisions allégées de PLU existants. Sans changer les orientations définies par le PADD, le lancement de procédures de révision "allégée" de PLU existants pour permettre de réduire un espace boisé classé, une zone agricole, naturelle ou forestière ou une protection, devient donc possible. L’article L153-4 permet de la même manière à une commune nouvelle de procéder à des révisions à modalité allégée de PLU existants.

Report des délais de caducité des plans d’occupation des sols (POS) lorsqu’un PLUi a été engagé avant le 31 décembre 2015 (article 131)
La loi Egalité et Citoyenneté a modifié l’article L174-5 du code de l’urbanisme qui prévoit un report de la caducité jusqu’au 31 décembre 2019 pour les POS applicables sur le territoire d’un EPCI ayant engagé l’élaboration d’un PLUI entre le 25 mars 2014 et le 31 décembre 2015. Elle a simplifié le dispositif en supprimant l’obligation de tenir le débat sur le PADD avant le 27 mars 2017 et en a étendu le bénéfice aux communautés ayant engagé l’élaboration du PLUi avant le 25 mars 2014. Elle prévoit également que ce report de délai continue à bénéficier aux POS applicables sur le territoired’une commune nouvelle qui appartenait à une communauté ayant engagé l’élaboration d’un PLUi avant le 31 décembre 2015 et dont l’ensemble des communes ont ensuite fusionné pour devenir une commune nouvelle.

Report des délais de prise en compte ou mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec les normes supérieures lorsqu’un PLUi a été engagé avant le 31 décembre 2015 (article 131) 
La loi Egalité et Citoyenneté a introduit un nouvel article L175-1 dans le code de l’urbanisme pour codifier les dispositions de l’article 13 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises qui prévoyaient un report jusqu’au 31 décembre 2019 des délais de mise en compatibilité ou de prise en compte des documents supérieurs par les documents d’urbanisme applicables sur le territoire d’un EPCI ayant engagé l’élaboration d’un PLUi entre le 25 mars 2014 et le 31 décembre 2015.
Elle a simplifié le dispositif en supprimant l’obligation de tenir le débat sur le PADD avant le 27 mars 2017 et en a étendu le bénéfice aux communautés ayant engagé l’élaboration d’un PLUi avant le 25 mars 2014 ainsi qu’aux PLUi dont la révision a été engagée avant le 31 décembre 2015.
La loi prévoit également que ces dispositions bénéficient aux documents d’urbanisme applicables sur le territoire d’une commune nouvelle qui appartenait à une communauté ayant engagé l’élaboration ou la révision d’un PLUi avant le 31 décembre 2015 et dont l’ensemble des communes ont ensuite fusionné pour devenir une commune nouvelle.