Logement - Le Conseil d'Etat revient sur les possibilités de sanctions financières par l'Ancols
Dans les tensions qui peuvent parfois se faire jour entre l'Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols) et les organismes HLM contrôlés, la décision du Conseil d'Etat du 26 avril 2018 semble à première vue donner raison aux seconds. Dans son arrêt, le Conseil annule en effet une sanction financière de 1,08 million d'euros infligée par l'Ancols à l'OPH (office public de l'habitat) de Puteaux (Hauts-de-Seine), la sanction étant finalement ramenée à 81.822 euros.
Pour avoir méconnu "le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines", l'Ancols se voit enjoindre par le Conseil d'Etat "de restituer la somme d'un million d'euros à l'OPH de Puteaux, augmentée des intérêts à compter de la date d'encaissement des sommes par le Trésor public, dans le délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision".
Une "faute grave de gestion"
En l'espèce, l'Ancols avait proposé, par une délibération du 22 juillet 2016, aux ministres chargés du logement et des collectivités territoriales, de prononcer une sanction pécuniaire contre l'OPH à la suite d'un audit de l'organisme. La sanction visait deux éléments distincts. D'une part, une sanction de 81.822 euros en raison du non-respect des droits de réservation de l'Etat et du supplément de loyer de solidarité. D'autre part, une sanction d'un million d'euros - qualifiée à l'époque d'"amende record" - en raison d'une "faute grave de gestion" dans l'aménagement d'un parking. Cette seconde sanction visait, entre autres, de "nombreuses irrégularités et manquements aux principes de prudence et de bonne gestion", l'absence de décision explicite du conseil d'administration et d'étude financières préalables, le "caractère somptuaire de certains volets du projet", le caractère mixte public-privé du parking "qui ne rentre pas dans l'objet social d'un OPH"...
Dans sa décision, le Conseil d'Etat maintient la sanction de 81.822 euros relative au non-respect des droits de réservation de l'Etat et du supplément de loyer de solidarité. L'arrêt confirme la matérialité des faits reprochés et écarte tous les moyens juridiques et de fait invoqués par l'OPH de Puteaux.
Un excès de précipitation à l'époque...
En revanche, le Conseil annule la sanction relative à la "faute grave de gestion" dans l'aménagement du parking. Contrairement à ce qu'évoque Joëlle Ceccaldi-Raynaud, la maire de Puteaux, dans un tweet du 26 avril reprenant un article erroné du Parisien, l'arrêt ne "blanchit" pas l'OPH des accusations graves portées dans le rapport. En effet, le Conseil d'Etat ne se prononce à aucun moment sur le fond de l'affaire et sur les différents éléments évoqués dans le rapport de l'Ancols, mais s'appuie uniquement sur une erreur de droit manifeste de l'Agence (voir notre encadré ci-dessous).
En résumé, on peut dire que l'Ancols - dont la création remonte au 1er janvier 2015 par la fusion de la Miilos (Mission interministérielle d'inspection du logement social) et de l'Anpeec (Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction) - a anticipé, lors de son audit, des pouvoirs dont elle ne disposait pas encore à la date des faits incriminés (voir notre article ci-dessous du 7 janvier 2015). Une erreur de droit d'autant plus surprenante que le premier directeur de l'Ancols n'était autre que l'ancien directeur de l'Anpeec, chargé précisément de préfigurer le nouvel organisme.
... mais des possibilités de sanction aujourd'hui bien réelles
Sur le fond, l'arrêt pourrait faire jurisprudence, mais uniquement dans des cas similaires - a priori peu nombreux - de sanctions infligées dans le même entre-deux juridique que dans l'affaire de l'OPH de Puteaux. En revanche, et pour des dossiers engagés après le 1er janvier 2015, il ne fait aujourd'hui aucun doute que l'Ancols est en droit de contrôler les organismes HLM - c'est même sa raison d'être - et le cas échéant, de leur infliger des sanctions pécuniaires très conséquentes.
En effet, l'article L.342-14-I du code de la construction et de l'habitation - issu de l'article 102 de la loi Alur qui a créé l'Ancols - prévoit qu'"après que la personne ou l'organisme a été mis en mesure de présenter ses observations [...] ou, en cas de mise en demeure, à l'issue du délai mentionné à ce même article, l'agence peut proposer au ministre chargé du logement de prononcer : 1° Une sanction pécuniaire, qui ne peut excéder deux millions d'euros [...]".
A noter : l'Ancols devrait voir ses pouvoirs encore renforcés par l'article 30 du projet de loi "portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique" (Elan, voir notre article ci-dessous du 20 avril 2018), qui lui donne notamment un accès direct aux informations du répertoire des logements locatifs des bailleurs sociaux (RPLS).
Références : Conseil d'Etat, 5e et 6e chambres réunies, décision n°409870 du 26 avril 2018, Office public de l'habitat de Puteaux c/ Agence nationale de contrôle du logement social.
CE QUE DIT L'ARRET DU 26 AVRIL 2018 DU CONSEIL D'ETAT
L'arrêt du 26 avril 2018 dit précisément : "Aucune disposition ne prévoyait la possibilité d'infliger à un organisme d'habitations à loyer modéré une sanction pécuniaire pour faute grave de gestion ; que si l'article L.313-13 du code de la construction et de l'habitation permettait, à la même date, à l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction [l'un des deux organismes fusionnés au sein de l'Ancols au 1er janvier 2015, ndlr] de prononcer une sanction pécuniaire en cas de faute grave de gestion commise par les organismes placés sous son contrôle, les organismes d'habitations à loyer modéré étaient expressément exclus du champ de contrôle de cette agence en vertu du dernier alinéa de l'article L.313-7 du même code ; qu'il suit de là que l'office requérant est fondé à soutenir que la sanction du 1er août 2016 méconnaît le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines en tant qu'elle lui inflige une sanction pécuniaire d'un million d'euros à raison des fautes graves de gestion entachant l'opération d'aménagement du parking Lorilleux."
