Politique de la ville - La mixité sociale peine à s'imposer dans les opérations de rénovation urbaine

Le programme national de rénovation urbaine (PNRU) a pleinement atteint ses objectifs sur le plan strictement urbain. Mais les projets de rénovation souffrent aujourd'hui du manque d'articulation avec les politiques sociales de doit commun. C'est le principal constat du rapport 2009 du Comité d'évaluation et de suivi (CES) de l'Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru) qui a été présenté à la presse le 2 avril. Pour cette nouvelle édition, le CES de l'Anru a choisi de mettre l'accent sur l'impact du programme sur la mixité sociale, à partir d'évaluations transversales sur une dizaine de sites historiques de la rénovation urbaine comme le Val d'Argent à Argenteuil (95), Le Plateau à Clichy-Montfermeil (93), La Duchère à Lyon ou les quartiers nord du Havre. Cinq thèmes ont été retenus : diversité de l'habitat, mixité fonctionnelle, développement durable, articulation des projets avec les volets économiques et sociaux et leurs corollaires sur l'emploi et la mobilité, sans oublier la question scolaire. "En 5 ans, les quartiers ont changé en profondeur sur tous les aspects urbains mais les objectifs ambitieux de la mixité sociale ont souvent dû être revus à la baisse", a déclaré Yazid Sabeg, président du CES de l'Anru et commissaire à la diversité et à l'égalité des chances.

70% des objectifs atteints en volume

La programmation du PNRU a pris fin en 2009 et 375 projets concernant plus de 460 quartiers et 3 millions d'habitants ont été validés par le comité d'engagement de l'Anru au 1er septembre dernier, indique le rapport, précisant que la quasi-totalité des capacités d'engagement de l'Anru - près de 11 milliards d'euros - a déjà été affectée. Les livraisons, traduction physique des opérations sur le terrain, ont connu un taux de réalisation de 70% jugé "satisfaisant" par le CES qui note aussi que le montant des paiements de l'Anru aux maîtres d'ouvrage a quasiment atteint en 2009 la somme des paiements des cinq premières années. Le plan de relance de l'économie, qui s'est traduit par l'allocation de 350 millions d'euros de crédits d'engagements supplémentaires à l'Anru a permis de débloquer un nombre important d'opérations engagées et même sur certains sites de mettre en œuvre des opérations supplémentaires.
Si le PNRU a atteint 70% de ses objectifs quantitatifs, ses effets sur la mixité sociale et l'action "anti-ghetto" sont nettement plus contrastés, constate le CES de l'Anru tout en soulignant qu'il s'agit d'"un processus de long terme qui ne peut se produire qu'au-delà de la durée des conventions de rénovation urbaine (cinq ans)". En matière de reconstitution des logements sociaux, la règle du 1 pour 1 sera quasiment respectée à l'échelle nationale, avec un taux de recouvrement de 97%. Mais le décalage temporel entre les opérations de démolition et de reconstruction de logements sociaux – 33.500 logements n'étaient pas reconstruits au 31 décembre 2008 – a tendance à s'accroître. "Dans un contexte de crise du logement, ce déficit aggrave les tensions dans le secteur du logement social", note le CES de l'Anru. Si les logements sociaux sont reconstruits pour moitié hors site, "de fortes disparités locales existent, la solidarité intercommunale étant insuffisante ou inexistante", souligne le rapport. Il pointe également le "décalage entre les caractéristiques du parc de logements démolis et celle des logements reconstruits au titre de la reconstitution de l'offre". La règle du "1 pour 1" n'est selon lui pas respectée si l'on considère le nombre de pièces et l'offre très sociale est rare. "En l'absence d'une offre alternative dans d'autres segments du parc social, les familles nombreuses et les ménages aux revenus faibles vont à court terme pâtir de ces transformations", prévient le CES de l'Anru.
Côté relogement, les objectifs de mixité sociale sont encore loin d'être atteints puisque 68% des ménages seraient relogés dans des quartiers classés en zone urbaine sensible (ZUS). Le rapport note en outre que le relogement dans le neuf reste rare et que le reste à charge (loyer et charges, défalqués des aides au logement) augmente sensiblement pour 30% des ménages.

Un début de diversification de l'habitat

En termes de diversification de l'habitat, il y a eu des avancées. Le rapport relève qu'entre 2004 et 2008 près de 10.000 logements –locatifs privés et surtout accession libre ou sociale à la propriété - ont été réalisés dans les quartiers en rénovation urbaine. Cette production, qui augmente chaque année, est essentiellement due aux bailleurs sociaux et aux promoteurs immobiliers et le CES de l'Anru déplore que l'Association foncière logement, qui devait jouer un rôle moteur dans la diversification de l'habitat ne compte que pour 1,5% de la production de nouveaux logements au 31 décembre 2008.
La mixité fonctionnelle ne représente qu'une faible part des investissements dans les projets et le rapport pointe des difficultés récurrentes, tant sur la commercialisation des cellules destinées à accueillir commerces et activités, le portage des opérations et l'adéquation des équipements aux besoins des habitants. Le rapport souligne aussi que les deux thématiques de la construction durable et des transports ont encore du mal à s'articuler avec la rénovation urbaine pour des questions à la fois de temporalité et d'échelle de mise en œuvre, qui excède les périmètres initiaux du projet urbain. L'intervention sur les équipements scolaires dans les projets de rénovation urbaine, le plus souvent axée sur la remise en état du parc dégradé n'a pas non plus contribué à restaurer la mixité dans les quartiers, constate le rapport qui pointe aussi un recul de l'articulation entre dimensions sociale et urbain des projets locaux dans les sites emblématiques de la politique de la ville. "Seule l'insertion par l'emploi dans le cadre des chantiers de rénovation est intégrée au projet urbain sans toutefois que ses effets réels en termes de dynamique sociale ou de qualification puissent être établis", juge le CES de l'Anru.

Des difficultés financières à prévoir

Ce dernier s'est aussi penché sur les perspectives d'évolution de l'Anru. Il constate que l'incertitude persiste sur ses moyens financiers. Le programme triennal d'immobilisations de l'Etat 2009-2011 prévoit de faire reposer la rénovation urbaine sur le seul 1% logement, avec 770 millions d'euros d'engagements par an sur trois ans. Mais le plan de relance a accéléré la réalisation de plusieurs opérations en les concentrant sur 2009 et 2010. Les 770 millions d'euros annuels seront donc insuffisants, pronostique le CES de l'Anru qui estime sa trésorerie pourrait être déficitaire dès 2011. La question du financement de la rénovation urbaine après cette date reste entière du fait de la décroissance structurelle des encours du 1% logement et des contraintes budgétaires de l'Etat, souligne-t-il. Enfin, dans le cadre d'un éventuel PNRU2, le CES de l'Anru estime que la stricte rénovation urbaine sera insuffisante pour traiter les difficultés de certains quartiers particulièrement sensibles et que l'Anru devra modifier ses modes d'intervention "à une échelle territoriale plus étendue, avec de nouveaux partenaires" et en trouvant "des moyens innovants de financement des projets pour favoriser plus largement l'initiative privée dans les quartiers".

Anne Lenormand