Administration numérique - Henri Verdier : gouvernance de la donnée, nouvelles stratégies, projets et relations Etat-collectivités...

Localtis - Quelle est la stratégie numérique de la Dinsic ?

Henri Verdier - La Direction interministérielle du numérique et des systèmes d'informations et de communication (Dinsic) de l'Etat, rattachée au Secrétariat général de la modernisation de l'action publique (SGMAP), est en charge de la transformation numérique de l'Etat.
L'une des pistes pour mener à bien cette transformation consiste à exploiter les stratégies de plateformes. Ce concept de plateforme appliqué à l'action publique est très puissant puisqu'il permet d'organiser et de stimuler la capacité d'innovation des tiers - autres administrations, société civile - et éventuellement de mettre en place des régulations douces, fondées sur les conditions initiales. Concrètement, cela revient à mettre à disposition des ressources aisément réutilisables, via des interfaces de programmation (API) pour produire de nouveaux services.
Les API fournissent l'ensemble des instructions pour qu'une application puisse se "brancher" facilement sur une base de données ou une autre brique logicielle. Ainsi, l'API "marchés publics simplifiés" (MPS) est née de l'idée qu'une entreprise peut répondre à un appel d'offres à partir de son seul identifiant. L'API permet d'interroger les différentes bases, Siren de l'Insee, Infrogreffe pour le K-Bis, ou encore les données de la DGFiP pour remplir les cases de formalités administratives. Le résultat est spectaculaire puisque cinquante-deux administrations utilisent déjà cette API pour proposer d'autres services.

En quoi les API changent-elles la manière de travailler?

D'un point de vue technique, les API sont des instructions qui disent "si vous voulez m'interroger, voici le mode d'emploi". Les requêtes sont réalisées par des machines et non plus par des opérateurs. Les organisations n'ont plus à travailler sur le cœur du système mais sur ses charnières. Comme un jeu de Lego géant qui laisserait le choix des formes à l'utilisateur. Concrètement, elles imposent aux codeurs de penser en termes d'usages pour répondre aux besoins des utilisateurs. Il faut voir dans les API une nouvelle logique d'organisation et d'action, qui va bien au-delà d'une question d'architecture technique. Cette manière d'agir modifie également les relations au sein de l'organisation et, souvent, la manière de rendre le service. Ainsi, les API développées par Pôle emploi ont-elle permis la naissance de l'"emploi store" (www.emploi-store.fr/portail/accueil) et de près de 200 applications.

Comment choisit-on les API à développer, les sujets à traiter ?

Cela peut dépendre de plusieurs facteurs : l'importance de la simplification envisagée, l'importance du projet appuyé sur l'API, le potentiel de transformation des API, etc. Dans tous les cas, les API résolvent un problème concret. On peut en particulier distinguer quatre cas de figure. Certaines API sont développées à la demande du législateur comme Le Taxi qui permettre à la profession de taxi d'entrer dans une logique d'innovation ouverte et de voir naître de nouvelles applications. D'autres sont développées parce qu'elles répondent à de grands enjeux comme la base adresse nationale (BAN), qui est interrogeable grâce à un géocodeur unifié qui est désormais indispensable à de nombreux projets de l'Etat, des collectivités et de la société civile. D'autres encore résultent d'un problème identifié dont s'empare un petit groupe, généralement une startup d'Etat. LaBonneBoîte (un nouveau service issu d'un appel à idées au sein de Pôle Emploi et permet d'identifier les entreprises localisées à proximité de l'usager ayant de bonnes probabilités de recruter) ou Marchés publics simplifiés étaient d'abord des projets de services, qui ont été développés en veillant à produire une API ouverte, et ont finalement fondé de nombreuses autres utilisations.
Enfin, certaines API sont conçues dans le cadre de l'effort de simplification, pour favoriser l'échange de données entre administrations dans une optique de création de services numériques renforcés pour l'usager. Avec le consentement de ce dernier, vérifié grâce à FranceConnect, le service d'une mairie pourra bientôt récupérer le quotient familial auprès des API de l'administration fiscale. Evitant ainsi des démarches aussi bien à l'usager qu'à l'administration.
Cette question du consentement est centrale dans un monde où nous entrons, dans lequel les usagers demanderont de plus en plus de services intégrés et efficients. La construction des API en cours, qui place le consentement au cœur de l'architecture ("privacy by design"), fonde des principes extrêmement sains, définis avec la Cnil, de circulation des données personnelles.

Comment s'articule cette stratégie de développement avec les territoires ?

En matière d'innovation, la relation entre l'Etat et les territoires (qu'il s'agisse des collectivités ou de l'administration territoriale) sera forcément dialectique. On sent bien l'impossibilité d'un modèle top down, mais on sent bien aussi que l'innovation locale, sans réelle stratégie d'ensemble, pourrait manquer de capacité d'essaimage, voire créer des divergences. Les deux stratégies sont insuffisantes : "j'impulse par le centre", tout comme "j'encourage par les territoires". Le recours aux plateformes et aux API peut permettre de réconcilier les deux approches, le centre diffusant des ressources bien pensées pour permettre aux territoires d'innover et entrant dans une logique de régulation douce, par ces conditions initiales. De plus en plus, nos stratégies territoriales chercheront à construire les bonnes API, celles qui mettent à disposition un maximum de ressources, tout en assurant, par design, la sécurité, la confidentialité, la bonne granularité ou encore la bonne agrégation des données. Bien qu'au niveau de la Dinsic, notre réflexion parte principalement des services déconcentrés de l'Etat, nos outils sont également à la disposition des collectivités avec qui nous coopérons dans le cadre de la stratégie de Développement concerté de l'administration numérique territoriale (DCANT).

Quels liens avec les stratégies d'open data ?

On voit que la mise à disposition des données sur le portail d'Etalab permet aux territoires de se réapproprier et de mettre à profit les données qu'ils produisent. L'exemple des données liées aux accidents de la route est en ce sens parlant : produites dans les territoires, elles étaient mises à disposition des élus deux ans plus tard de manière agrégée. Aujourd'hui, le fichier est mis à jour tous les mois et accessible en open data. En construisant les bonnes API, on peut préparer les données pour les utilisateurs et faciliter leur appropriation. Cette approche consitant à "APIfier" n'a pas toujours les faveurs du monde de l'open data et ne doit pas être appliquée à toutes les situations. Car, dans un cas je mets la ressource à disposition sans contrôle, de l'autre j'autorise l'accès, mais en conservant la main sur le robinet. Les deux logiques répondent à des objectifs différents, et il s'agit surtout de choisir l'outil adéquat à chaque contexte d'action.

La question des modèles économiques et de la gratuité ne risque-t-elle pas de se poser au niveau local ?

La Loi Valter, qui était un prolongement de la Loi Cada (1), a instauré la gratuité par défaut, c'est-à-dire sauf exception motivée, des données et documents publics. La loi République numérique essaye d'éviter que les administrations ne se vendent des données entre elles, notamment au niveau de l'Etat, et prolonge l'ambition d'open data. Pour mesurer l'extension précise aux collectivités, il faudra attendre la fin du processus législatif. Mais à ma connaissance, très peu de collectivités vendent aujourd'hui des données, alors que quasiment toutes en utilisent, de plus en plus quotidiennement.
La gratuité des données n'est pas un jeu à somme nulle, où on ne ferait que compenser des transferts d'argent. Les données jouent aussi un rôle de référentiel, créant de la valeur grâce à l'innovation mais aussi à la rationalisation des stratégies des acteurs. Le cadastre par exemple, permet non seulement à l'Etat de construire une administration fiscale, mais également aux individus de commercer, sur la base de données authentifiées. Nous allons collectivement avoir besoin de développer notre "intelligence de la valeur de la donnée", afin de déterminer de mieux en mieux lesquelles doivent être ouvertes à tous, uniquement aux entreprises ou aux chercheurs, lesquelles doivent être exploitées en propre ou mises à disposition des autres administrations. La question d'un aller-retour permanent entre le meilleur usage de la donnée et sa meilleure diffusion est bien posée ici.

D'où l'intérêt de créer un service public de la donnée ?

La réflexion sur le service public de la donnée part d'un constat simple : il existe des données de référence, utilisées fréquemment par beaucoup de gens et pour de nombreux usages. L'exigence de qualité et d'accessibilité de ces données s'impose, bien au-delà des besoins propres de l'administration qui les produisait initialement pour ses propres besoins. Si certaines données sont assez naturellement rangées dans cette catégorie, comme celles de la base Siren, il n'y a pas de définition univoque. La notion de service public de la donnée reconnaît l'importance de garantir l'accès à ces données au niveau de qualité requis par les innovateurs, et le besoin de s'organiser pour le faire. Le service public de la donnée ne recoupe pas complètement la politique d'open data. Certaines bases, comme le NIR (numéro d'identification des personnes physiques), ne seront jamais mises en open data.
L'organisation du service public de la donnée sera déterminée dans le décret qui suivra la promulgation de la loi, mais les discussions préparatoires ont commencé au sein de l'Etat.
Il y a aussi l'idée d'un retour aux sources du service public, avec une ambition de qualité et d'accessibilité de la donnée et la prise en compte des devoirs d'égalité, de continuité et de mutabilité. L'innovation, y compris informatique, peut très bien se raccrocher à des traditions très anciennes.

(1) Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal