Engagement et proximité : de nouveaux pouvoirs de police pour les maires

Parmi les dispositions de la loi visant à affermir et revaloriser le rôle des élus locaux (sur les autres dispositions, voir notre article d'ensemble "Engagement et proximité : tout ce que contient la loi"), figure le renforcement des pouvoirs de police du maire – auxquels le titre III (ici présenté) est consacré. Le projet gouvernemental ne prévoyait initialement que deux mesures en la matière, relatives aux établissements recevant du public et aux débits de boisson. Mais, notamment dans le contexte de la mort tragique du maire de Signes (Var) le 5 août, les dispositions ont été considérablement enrichies, d’abord par le gouvernement via la lettre rectificative au projet de loi présentée en conseil des ministres le 11 septembre, puis au cours des débats parlementaires, tout particulièrement sous l’impulsion du Sénat. Plusieurs mesures (renforcement de l’information des maires sur les suites judiciaires, assouplissement des conditions de mutualisation des polices municipales, conventions de coordination des forces de sécurité renouvelées, etc.) trouvent ainsi leur source dans le "plan d’action pour la sécurité des maires" présenté par la commission des lois du palais du Luxembourg le 2 octobre et qui faisait suite à la "grande consultation des maires, des adjoints et des conseillers municipaux bénéficiant d’une délégation de fonctions" lancée par la Chambre haute le 13 août.

S’agissant plus spécifiquement de la lutte contre les dépôts sauvages – pour mémoire, l’Association des maires de France avait réclamé par communiqué du 6 août "la création dans le code pénal d’un délit de trafic de déchets et l’amélioration des pouvoirs de sanction des maires", rappelant que la responsabilité de ces derniers et celle des communes pouvaient "être engagées s’ils ne font pas cesser les désordres résultant d’un dépôt sauvage" –, les principales mesures se retrouvent dans le projet de loi sur la lutte contre le gaspillage et l’économie circulaire, en cours d’adoption définitive. Sans compter celles déjà prises dans le cadre de la loi du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, qui a notamment autorisé le recours à la vidéoprotection afin de prévenir l’abandon d’ordures et autres déchets (CSI, art. L. 251-2).

Sécurité des ERP, fermeture des débits de boissons

• La loi renforce les pouvoirs de police de maire en matière de protection contre les risques d'incendie et de panique dans les immeubles recevant du public. Après mise en demeure du propriétaire de se conformer aux aménagements et travaux prescrits ou de fermer son établissement dans le délai imparti restée sans réponse, l’arrêté de fermeture pris pourra être accompagné d’une astreinte journalière (jusqu’à 500 euros par jour de retard). À défaut d’exécution dans les conditions prévues, l’autorité administrative pourra alors faire procéder d’office à la fermeture de l'établissement. La loi étend également cette procédure d’astreinte à l’ensemble des immeubles menaçant ruine, qu’ils soient à usage principal d’habitation (l’astreinte journalière pouvant atteindre 1.000 euros par jour dans ce cas) ou non.

• La loi dispose par ailleurs que le préfet peut déléguer son pouvoir de fermeture temporaire des débits de boisson, restaurants ou des établissements, fixes ou mobiles, de vente à emporter en cas d'atteinte à l'ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques à un maire qui en fait la demande (il peut y mettre fin à la demande de l’élu ou à son initiative). En pareil cas, est alors créée une commission municipale de débits de boissons, composée de représentants des services communaux désignés par le maire, de représentants des services de l'État désignés par le préfet et de représentants des organisations professionnelles représentatives des cafetiers pouvant put être consultée par le maire sur tout projet d'acte réglementaire ou de décision individuelle concernant les débits de boissons sur le territoire de la commune. En outre, le texte prévoit que le représentant de l'État dans le département peut ordonner la fermeture administrative d'un établissement, après une mise en demeure du maire restée sans résultat.
Par ailleurs, la loi dispose que sans préjudice de son pouvoir de police générale, le maire peut fixer par arrêté une plage horaire – qui ne peut débuter avant 20 heures et qui ne peut s'achever après 8 heures – durant laquelle la vente à emporter de boissons alcooliques sur le territoire de la commune est interdite.

• Plus généralement, le régime des débits de boissons est revu. Ainsi, la loi dispose qu’un débit de boissons à consommer sur place exploité peut être transféré dans le département (et non plus la région) où il se situe, ou par dérogations dans un département limitrophe (une fois tous les 8 ans seulement dans ce cas) ou au-delà des limites du département où ils se situent au profit d'établissements, notamment touristiques, répondant à des critères fixés par décret.

La loi revoit également les zones protégées dans lesquelles les débits de boissons à consommer sur place ne peuvent être établis. Ne sont désormais plus un obstacle à leur installation les édifices consacrés à un culte, les cimetières, les maisons de retraite, les établissements pénitentiaires, les casernes, camps, arsenaux et bâtiment occupés par le personnel de l’armée, les bâtiments affectés au fonctionnement des entreprises publiques de transport ni les entreprises industrielles ou commerciales que le préfet pouvait retenir en raison notamment de l'importance de l'effectif des salariés, ou des conditions de travail de ces derniers.

Par ailleurs, pendant une durée de trois ans à compter de la publication de la présente loi, une licence IV peut être créée par déclaration auprès du maire dans les communes de moins de 3.500 habitants n'en disposant pas à la date de publication de la présente loi (cette licence ne pouvant faire l'objet d'un transfert au-delà de l'intercommunalité). Il s'agit de mettre en musique une des mesures symboliques de l'Agenda rural.

Enfin, la loi autorise le gouvernement à légiférer par ordonnance sur les conditions d'ouverture, de transfert, de translation, de mutation et d’exploitation des débits de boissons.

Pouvoirs d’amende et d’astreinte

Autres mesures gouvernementales, ajoutées par lettre rectificative au projet de loi initial, celles relatives à l’urbanisme ou instaurant la possibilité pour le maire d’infliger des amendes.

• En matière d’urbanisme, la loi permet désormais à l’autorité compétente de mettre en demeure l’auteur de constructions, d’aménagements, d’installations ou de travaux contraires au code de l’urbanisme, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. L’autorité peut en assortir cette mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 euros par jour de retard, dans une limite de 25.000 euros.

• Signalons également en matière d’urbanisme le fait que les dommages causés aux occupants d'un bâtiment par des nuisances dues à des activités touristiques ou culturelles n'entraîneront plus droit à réparation lorsque le permis de construire, l’acte de vente ou la prise à bail de ce bâtiment a été établi postérieurement à l'existence de ces activités.

• Pour faire cesser tout manquement à un arrêté du maire présentant un risque pour la sécurité des personnes et ayant un caractère répétitif ou continu (en matière d’élagage et d'entretien des arbres et des haies donnant sur la voie ou le domaine public / ayant pour effet de bloquer ou d'entraver la voie ou le domaine public, en y installant ou en y laissant sans nécessité ou sans autorisation tout matériel ou objet, ou en y déversant toute substance / consistant, au moyen d'un bien mobilier, à occuper à des fins commerciales la voie ou le domaine public soit sans droit ni titre / ou en cas de non-respect d'un arrêté de restrictions horaires pour la vente d'alcool à emporter), constaté par procès-verbal et notifié par écrit, le maire pourra désormais prononcer, faute de mesure prise dans les 10 jours suivant la notification, une amende administrative allant jusqu’à 500 euros.

• La loi dispose en outre :
- qu’après mise en demeure sans résultat, le maire peut désormais procéder à l'exécution forcée des travaux d'élagage destinés à mettre fin à l'avance des plantations privées sur l'emprise des voies sur lesquelles il exerce la police de la circulation (et plus seulement sur les voies communales) ;
- qu’il exerce désormais la police de la circulation "sur l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique" (et plus les "voies de communication") à l’intérieur des agglomération ;
- qu’il peut assortir sa mise en demeure d’effectuer des travaux de débroussaillement et de nettoyage des rémanent, branchages, chicots, volis, chablis d'une astreinte d'un montant maximal de 100 euros par jour de retard (dans une limite de 5.000 euros) ;
- qu’il peut assortir sa mise en demeure du titulaire du certificat d'immatriculation d’un véhicule stocké sur la voie publique ou sur le domaine public "qui semble privé des éléments indispensables à son utilisation normale et semble insusceptible de réparation immédiate à la suite de dégradations ou de vols" de le remettre en état de circuler dans des conditions normales de sécurité ou de le transférer à un centre de véhicules hors d'usage agréé d’une astreinte d’un montant maximal de 50 euros par jour de retard en cas de non-exécution des mesures prescrites lorsque le véhicule concerné présente un risque pour la sécurité des personnes ou constitue une atteinte grave à l'environnement (le montant total des sommes demandées ne pouvant être supérieur au montant de l'amende pénale encourue en cas d'abandon, en un lieu public ou privé, d'une épave). Il en va de même pour le véhicule dans un même état stocké sur une propriété privée pouvant constituer une atteinte grave à la santé ou à la salubrité publiques (notamment en pouvant servir de gîte à des nuisibles susceptibles de générer une telle atteinte), contribuer à la survenance d'un risque sanitaire grave ou constituer une atteinte grave à l'environnement ;

- que les délibérations du conseil municipal ou les arrêtés du maire tendant à transférer ou à supprimer des lieux traditionnellement ouverts à l'installation de cirques ou de fêtes foraines sont pris après une consultation menée auprès des professionnels concernés selon des modalités définies par la commune ;

- qu’en matière de contravention de grande voirie, la loi dispose que pour le domaine public fluvial défini aux articles L. 2111-7 à L. 2111-11 du code général de la propriété des personnes publiques appartenant aux collectivités territoriales et à leurs groupements, le président de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement est compétent concurremment avec le représentant de l'État dans le département pour, dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, faire faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal ;

- que l'autorité compétente peut désormais prendre un arrêté ordonnant, dans les cinq jours (et non plus quinze), soit la suppression, soit la mise en conformité des publicités, enseignes ou préenseignes contraires à la réglementation, ainsi que, le cas échéant, la remise en état des lieux. De même lorsque le dispositif déclaré n'est pas conforme aux dispositions législatives et réglementaires. En outre, la personne ainsi notifiée est redevable d’une astreinte de 200 euros par jour et par publicité, enseigne ou préenseigne maintenue dans les 5 jours (et non plus 15) de la notification de l’arrêté.

Organisation des forces de police

De nombreuses mesures relatives aux forces de police municipale et aux gardes-champêtres et à leur articulation avec les EPCI ou les forces de sécurité de l’État ont également été introduites, sous l’impulsion sénatoriale.

• Ainsi, le président d'un EPCI à fiscalité propre peut désormais recruter, à son initiative (et plus seulement à la demande des maires) ou à la demande des maires de plusieurs communes membres, un ou plusieurs agents de police municipale en vue de les mettre en tout ou partie à la disposition de l'ensemble des communes mais aussi désormais d'assurer, le cas échéant, l'exécution des décisions qu'il prend au titre des pouvoirs de police qui lui ont été transférés. Le recrutement est dorénavant autorisé par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre et de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population totale de celles-ci (faute de se prononcer dans les 3 mois, la décision du conseil municipal est réputée favorable).

Les agents de police municipale ainsi recrutés et mis à la disposition des communes membres de l'EPCI exercent, sur le territoire de chaque commune où ils sont affectés, les compétences mentionnées à l'article L. 511-1, sans préjudice des compétences de police judiciaire qui leur sont attribuées par le code de procédure pénale et par les lois pénales spéciales. Leur nomination en qualité de fonctionnaires stagiaires ne fait pas obstacle à leur mise à disposition des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale.

Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de celle-ci.

Une convention conclue entre l'EPCI et chaque commune concernée fixe les modalités d'organisation et de financement de la mise à disposition des agents et de leurs équipements.

Par ailleurs, les agents de police municipale des communes membres mis à disposition par convention à cet effet peuvent assurer, sous l'autorité du président de l'EPCI, l'exécution des décisions prises conformément aux attributions transférées par les maires des communes membres. Ils sont alors placés sous l'autorité de ce dernier.

Enfin, le recrutement d'agents de police municipale par un EPCI dans les conditions ici présentées ne fait pas obstacle au recrutement, par une commune membre de cet établissement, de ses propres agents de police municipale.

• Les dispositions relatives aux gardes champêtres ont été de même revues. Le code de la sécurité intérieure dispose désormais que plusieurs communes peuvent avoir un ou plusieurs gardes champêtres en commun, compétents sur le territoire de chacune d'entre elles. Chaque garde champêtre est de plein droit mis à la disposition des autres communes par la commune qui l'emploie, dans des conditions prévues par une convention transmise au représentant de l'État dans le département. Cette convention, conclue entre l'ensemble des communes concernées, précise les modalités d'organisation et de financement de la mise en commun des gardes champêtres et de leurs équipements.

Comme pour les agents de police municipale, le président d'un EPCI peut désormais recruter, à son initiative ou à la demande des maires de plusieurs communes membres, un ou plusieurs gardes champêtres, en vue de les mettre à la disposition de l'ensemble des communes membres de l'EPCI (le recrutement est organisé dans les mêmes conditions que celui des policiers municipaux).

Dorénavant, un ECPI peut mettre à disposition d'un autre EPCI ou d'une commune non-membre de son établissement le ou les gardes champêtres ainsi recruté(s), dans des conditions prévues là-encore par une convention transmise au représentant de l'État dans le département précisant les modalités d'organisation et de financement de la mise à disposition des gardes champêtres et de leurs équipements.

Les gardes champêtres recrutés dans ces conditions exercent, sur le territoire de chaque commune où ils sont affectés, les compétences mentionnées à l'article L. 521-1 du présent code, sans préjudice des compétences de police judiciaire qui leur sont dévolues par le code de procédure pénale et par les lois pénales spéciales. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.

À noter également que la loi dispose que, sur le périmètre géographique délimité par décret en Conseil d'État, les maires des communes du Mont-Saint-Michel, de Beauvoir et de Pontorson peuvent transférer au directeur général de l'établissement public du Mont-Saint-Michel leurs prérogatives en matière de police de la circulation et du stationnement et de police de la publicité. Les agents de police municipale peuvent alors assurer, sous l'autorité fonctionnelle de ce dernier, l'exécution des décisions prises conformément aux prérogatives.

Par ailleurs, les gardes champêtres sont désormais habilités à rechercher et à constater les infractions en matière de déchets.

• Les parlementaires ont également revu le périmètre de la convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État. Celle-ci devra désormais être conclue entre le maire de la commune, le président de l'EPCI le cas échéant, le représentant de l'État dans le département et le procureur de la République territorialement compétent, dès lors qu'un service de police municipale comporte trois (et non plus cinq) emplois d'agent de police municipale, y compris d'agent mis à disposition de la commune par un EPCI, et ce dans les deux ans. Elle pourra également être conclue à la demande du maire en deçà de ce nombre.

Cette convention précise désormais "les missions prioritaires, notamment judiciaires, confiées aux agents de police municipale ainsi que la nature et les lieux de leurs interventions, eu égard à leurs modalités d'équipement et d'armement" ainsi que "la doctrine d'emploi du service de police municipale".

Information des élus

La loi prévoit aussi une plus grande information des élus.

Ainsi, à la demande du maire, le préfet ou son représentant devra désormais présenter, une fois par an, devant le conseil municipal, l'action de l'État en matière de sécurité et de prévention de la délinquance pour la commune concernée. De même, après le renouvellement général des conseils municipaux, le préfet et le procureur de la République recevront les maires de leur département afin de leur présenter les attributions que ces derniers exercent au nom de l'État et comme officiers de police judiciaire et de l'état civil. Une demande de formation en la matière est d’ailleurs régulièrement réclamée par les élus.

Autre demande récurrente, le maire pourra en outre désormais être informé, à sa demande, des suites judiciaires données aux infractions constatées sur le territoire de sa commune par les agents de police municipale en application de l'article 21-2 du code de procédure pénale.

Par ailleurs, à compter de leur désignation, maires et adjoints seront destinataires d'une carte d'identité tricolore attestant de leurs fonctions. Là-encore une mesure régulièrement réclamée par les élus.

Meublés de tourisme

À peine modifiées, les dispositions relatives aux meublés de tourisme le sont à nouveau, notamment pour imposer aux plateformes numériques de mise en relation de transmettre aux communes ayant mis en œuvre la procédure d’enregistrement non seulement l’adresse du meublé et son numéro de déclaration, mais aussi le nom du loueur ainsi que, le cas échéant, le fait que ce meublé constitue ou non la résidence principale du loueur. La commune peut en outre leur demander un décompte individualisé non plus seulement pour "une liste de meublés de tourisme dans un périmètre donné" mais pour "les meublés de tourisme situés sur tout ou partie de son territoire".

En outre, toute offre de location d’un meublé de tourisme devra désormais indiquer, outre le numéro de déclaration en mairie, si l'offre émane d'un particulier ou d'un professionnel.

Enfin, le texte prévoit que sur le territoire des communes ayant mis en œuvre la procédure d'enregistrement, une délibération du conseil municipal peut soumettre à autorisation la location d'un local à usage commercial en tant que meublé de tourisme. Cette autorisation est délivrée au regard des objectifs de protection de l'environnement urbain et d'équilibre entre emploi, habitat, commerces et services, par le maire de la commune dans laquelle est situé le local (lorsque la demande porte sur des locaux soumis à autorisation préalable au titre d'un changement de destination relevant du code de l'urbanisme, l'autorisation prévue au premier alinéa tient lieu de l'autorisation précitée dès lors que les conditions prévues par le code de l'urbanisme sont respectées). Le non-respect de cette obligation est passible d’une amende civile ne pouvant excéder 25.000 euros.