Dette sociale et autonomie : l'Assemblée nationale adopte les projets de lois

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, dans la nuit du 15 au 16 juin, le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs à la dette sociale et à l'autonomie (sur le contenu de ces deux textes, voir nos articles ci-dessous des 20 et 28 mai et du 11 juin 2020). Ces deux projets de loi organisent le transfert à la Cades (Caisse d'amortissement de la dette sociale) de 136 milliards d'euros de dette sociale – née principalement des conséquences de l'épidémie de covid-19 sur les dépenses et les recettes de la sécurité sociale – et ouvrent la voie à la création d'une cinquième branche de la sécurité sociale dédiée à l'autonomie.

Des amendements pour la forme

Sur des textes courts (deux articles pour le projet de loi organique et quatre pour le projet de loi ordinaire) mais aux enjeux budgétaires considérables, dans un contexte de forte contrainte, la marge de manœuvre des députés était très limitée. D'autant plus que les rares modifications significatives – dont la création immédiate du cinquième risque, même si la mesure restera purement symbolique jusqu'en 2024 – ont été adoptées quelques jours plus tôt par la commission spéciale chargée de l'examen des textes (voir notre article ci-dessous du 11 juin 2020). Conséquence : aucun amendement, sur les 17 déposés, n'a été adopté sur le projet de loi organique. Et seuls 15 amendements – quasiment tous anecdotiques – ont été adoptés sur les 76 déposés sur le projet de loi ordinaire, dont l'article 4 traite du cinquième risque.

Parmi les amendements adoptés figurent ainsi des dispositions purement déclamatoires et dépourvues de tout effet pratique (n°32 et n°35 sur l'article 4 : "La Nation affirme son attachement au caractère universel et solidaire de la prise en charge du soutien à l'autonomie, assurée par la sécurité sociale. La prise en charge contre le risque de perte d'autonomie et la nécessité d'un soutien à l'autonomie sont assurées à chacun, indépendamment de son âge et de son état de santé"). D'autres amendements adoptés relèvent au mieux du niveau d'une circulaire et ne manqueront pas de conforter le Conseil d'État dans ses critiques récurrentes sur les dérives de la fabrique de la loi (n°45 sur l'article 4 : "La réflexion est nourrie par l'intervention des nombreux financeurs participant à cette politique aux côtés de la sécurité sociale, ainsi que par les échanges avec les associations de retraités et les représentants d'usagers").

Seul surnage, malgré son côté évident, un amendement (n°69 sur l'article 4) prévoyant que la CNSA "gère la branche mentionnée au 5° de l'article L.200?2 du Code de la sécurité sociale" (autrement dit la cinquième branche créée par le projet de loi). En revanche, l'explication de l'exposé des motifs indiquant que "le présent amendement entend clarifier le fait que la CNSA doit être à la tête de cette 5e branche créée par la commission spéciale" risque fort d'être battu en brèche. En effet, dès lors que la cinquième branche serait intégrée au périmètre de la sécurité sociale et percevrait directement les recettes qui lui sont aujourd'hui réaffectées par l'assurance maladie, on voit mal pourquoi elle échapperait au modèle de la gouvernance paritaire salariés/employeurs des caisses nationales. Un modèle très éloigné de l'actuelle composition du conseil d'administration de la CNSA.

"Fausse bonne idée" ou "projet de solidarité comme le pays n'en a pas connu depuis très longtemps" ?

Lors de la discussion générale Adrien Taquet a expliqué que "le texte que nous examinons peut sembler technique, mais il engage, bien au-delà des chiffres, un projet de solidarité comme le pays n'en a pas connu depuis très longtemps". Le secrétaire d'État auprès du ministre des Solidarités et de la Santé, en charge de la protection de l'enfance – mais qui, comme en commission, prend une part importante sur ce texte – n'a toutefois donné aucune précision sur les possibles contours du cinquième risque, se contentant d'en appeler aux mannes des "pères fondateurs de la sécurité sociale [qui] ne s'y sont pas trompés en construisant un trésor sur un monde de ruines".

Chacun des projets de loi a ensuite affronté une motion de rejet préalable émanant respectivement des groupes socialistes et communistes, les premiers s'étonnant de l'absence de toute mise en œuvre véritable avant 2024 et les seconds évoquant notamment une "fausse bonne idée" et exprimant la crainte d'un cloisonnement supplémentaire de la protection sociale. Pour sa part, le groupe LR – qui s'est finalement abstenu sur les deux projets de loi – a surtout critiqué une hausse déguisée des impôts, contraire à la promesse du chef de l'État, avec la prolongation de la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale) jusqu'en 2033, au lieu de son extinction initialement prévue en 2024.

Tard dans la nuit de lundi à mardi, Olivier Véran a annoncé la seule véritable nouveauté. Le ministre des Solidarités et de la Santé a en effet indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021, qui doit être présenté avant le 30 septembre prochain, prévoira "au moins un milliard d'euros" supplémentaires afin de financer la perte d'autonomie des personnes âgées et handicapées.