Congrès de l'ADF - Départements : les pistes d'Edouard Philippe

"Des pistes. Des pistes dont nous allons nous saisir. Mais pas de solutions, pas de réponses de fond à nos questions". Telle a été la première réaction de Dominique Bussereau, ce vendredi 20 octobre, à l'issue de l'allocution d'Edouard Philippe, venu à Marseille clore le 87e congrès des départements.
Le président de l'Assemblée des départements de France (ADF) a certes apprécié que le Premier ministre ait tenu à se déplacer pour s'exprimer devant les présidents de départements (il y a un an, la non-venue du précédent hôte de Matignon au congrès de Poitiers avait été mal perçue par les élus), a relevé plusieurs éléments "intéressants" dans le contenu du discours et a jugé qu'Edouard Philippe a en tout cas "ouvert un dialogue".
"Le compte n'y est pas" mais "nous allons travailler sur tout cela", en conclut Dominique Bussereau. Lequel juge que "le claquage de porte n'est pas la solution", en référence directe au choix des présidents de région, il y a quelques semaines lors de leur congrès, de tourner le dos à la Conférence nationale des territoires (CNT). CNT, groupes de travail, missions, multiples rendez-vous avec les membres du gouvernement… les espaces de dialogue ne manquent pas actuellement.

Une motion pour trois grandes exigences

En accueillant le Premier ministre, le président de l'ADF avait rappelé les trois grands sujets de préoccupation des départements, sujets ayant donné lieu la veille à l'adoption d'une motion commune (voir notre article sur la première journée de congrès).
Premièrement, les mineurs non accompagnés (MNA). Et ce "n'est pas juste un sujet d'argent" (1 milliard d'euros pour les départements cette année, un coût d'environ 50.000 euros par jeune et par an). La question est bien aussi celle de la capacité à accueillir correctement ces jeunes étrangers sans déstabiliser les services de l'Aide sociale à l'enfance.
Deuxièmement, les allocations individuelles de solidarité (AIS), sur lesquelles "il manque chaque année 43% des financements". Si l'attention est surtout focalisée sur le RSA, "dans certains départements, c'est l'APA qui devient le plus compliqué", a relevé Dominique Bussereau en écho aux témoignages d'élus durant le congrès. "Nous avons plusieurs propositions, sur la base desquelles on pourra négocier", a-t-il rappelé à Edouard Philippe : part de CSG, péréquation…

Loi Notre : "de plus en plus compliqué"

Troisième grande problématique : la décentralisation et la loi Notre, les départements continuant de demander davantage de souplesse et un certain nombre d'ajustements. Les tables-rondes de la matinée, successivement consacrées au tourisme et aux leviers de "l'attractivité départementale", venaient d'ailleurs de fournir plusieurs illustrations : du fait de la loi Notre et de son interprétation par les services de l'Etat, il serait "de plus en plus compliqué pour les départements" de porter ou soutenir des projets touristiques (le tourisme est bien toujours une compétence partagée, mais pas l'économie et les aides aux entreprises), tout comme il deviendrait par exemple difficile "d'aider l'agriculture".
Mais si Dominique Bussereau a reparlé ce vendredi de la loi Notre, c'était aussi pour évoquer l'actualité francilienne et faire savoir au Premier ministre que "l'ensemble des départements français sont solidaires des départements franciliens dans leur volonté de rester des collectivités de plein exercice" et de ne pas sombrer au gré d'une réforme misant sur la seule métropole du Grand Paris. On connaît l'opinion du président de l'ADF sur le sujet : pour lui, cette métropole ne serait qu'un "machin" qui "ne sert à rien".

"Une décentralisation assumée"

C'est d'ailleurs finalement sur les questions institutionnelles que le Premier ministre a été le plus disert, livrant aux présidents de départements toutes les nuances de sa vision de la décentralisation nourrie par son expérience de maire du Havre (mais aussi de conseiller départemental et conseiller régional).
Il ne prévoit pas de "transferts massifs de compétences", pas plus qu'il n'entend "relancer une grande opération de mécano institutionnel". Cela n'empêche pas selon lui de souhaiter "qu'en 2022, nous puissions dire que nous avons franchi une nouvelle étape de la décentralisation" - "une décentralisation assumée". Avec plusieurs concepts ou convictions à la clef, régulièrement énoncés par Edouard Philippe comme par Emmanuel Macron. Dont la fameuse "différenciation". "L'uniformité territoriale n'est pas nécessaire à l'unité de la nation", juge le chef du gouvernement. Une conviction qui vaudra entre autres, a-t-il redit, dans l'appréhension des rapports entre métropoles et départements. Sachant que les présidents de département s'agacent souvent de voir l'exemple lyonnais être érigé en modèle sans que ses bénéfices n'aient pour l'heure été évalués, Edouard Philippe a forcément suscité quelques applaudissements en déclarant : "Ce qui a pu prendre forme à Lyon n'est pas nécessairement reproductible ailleurs, à Marseille, ni d'ailleurs à Paris ou à Bordeaux". Il s'agira au contraire de "trouver des solutions territoire par territoire", "faire du sur-mesure" pour chaque espace métropolitain.

Compétences : "quelques ajustements"

Autre credo : "L'articulation des compétences ne doit pas répondre à une logique d'équilibres institutionnels, mais à une logique d'amélioration" du service rendu au citoyen, lequel "accorde assez peu d'importance" au qui fait quoi.
En outre, certes dans les limites posées par la Constitution, les collectivités doivent pouvoir "mettre en œuvre leurs compétences aussi librement que possible", avec des "obligations de résultats" plutôt que de moyens et "un pouvoir réglementaire national qui laisse toute sa place au pouvoir réglementaire local". Ce qui implique "un combat permanent" contre les bonnes vieilles habitudes, y compris au sein même des collectivités, estime-t-il.
S'il n'est pas question de "rouvrir le chantier de la loi Notre", le chef du gouvernement n'exclut pas "quelques ajustements" tels que souhaités par les départements. Mais en tenant bien compte de ce qui est "réalisable". Ainsi, il lui semble trop compliqué de "revenir sur le partage de la compétence économique" avec les régions. Même chose pour les transports scolaires.
Les lignes pourraient en revanche un peu bouger sur l'ingénierie départementale en faveur du bloc local par exemple, Edouard Philippe prenant soin de souligner au passage que la future Agence de cohésion des territoires sera un outil "complémentaire" et non un concurrent. Ou bien encore, sur la compétence Gemapi, il est sérieusement question, sur la base de travaux impliquant Jacqueline Gourault, Sébastien Lecornu et le député Marc Fesneau, de "permettre aux départements de poursuivre leurs engagements en la matière, pour ceux qui le souhaitent, au-delà du 1er janvier 2020".

Un fonds d'urgence, sans précision sur le montant

Les sujets financiers qui fâchent n'ont pas été éludés, même si les éléments de réponse apportés restent effectivement partiels. Sur les AIS, Edouard Philippe a tenu à distinguer court et moyen terme.
Pour le court terme, tout en se disant "pas très favorable à l'idée de pérenniser des mécanismes exceptionnels", il a fait savoir que d'ici la fin de l'année, un projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2017 comprendra la reconduction d'un "mécanisme de fonds d'urgence" en faveur des départements connaissant une situation particulièrement dégradée. Il s'agissait bien d'une annonce, puisqu'il que les élus départementaux, faute de PLFR avant l'été, avaient vainement cherché dans l'actuel PLF une trace de fonds d'urgence. Son montant n'a en revanche pas été précisé, sachant que le précédent était de 200 millions. Edouard Philippe a invité l'ADF à travailler avec lui sur "la cible et les modalités" de ce fonds. Il a aussi glissé que pour les départements qui n'en seront pas bénéficiaires, des éléments tels que le redressement de la situation économique ou la hausse des droits de mutation devraient avoir un "effet amortisseur" sur le RSA...

AIS : attendre les conclusions de la mission Richard-Bur

Pour le moyen terme, les choses sont plus compliquées. Le Premier ministre renvoie en fait le dossier vers la mission Richard-Bur lancée il y a une semaine. "Le renvoi à une énième commission de la réflexion sur le devenir des allocations individuelles de solidarité laisse songeur. Tout a été dit et écrit sur le sujet et tous les scénarios sont sur la table depuis longtemps", a par exemple réagi Mathieu Klein, le président de Meurthe-et-Moselle (qui pour sa part plaide toujours pour une recentralisation du RSA).
Cmme prévu depuis la CNT de juillet, la  mission Richard-Bur doit à la fois travailler sur "la maîtrise des dépenses locales", "la refonte de la fiscalité locale" et "le financement et la gestion" des AIS. Alain Lambert, qui avait conduit les négociations sur le RSA avec le gouvernement Valls, fait partie du comité d'experts liés à cette mission. On sait aussi que la mission doit présenter ses "premières orientations de travail" lors de la prochaine CNT, le 14 décembre, et son rapport final fin avril. Les décisions concernant le financement des AIS seront inscrites dans le projet de loi de finances pour 2019. Le Premier ministre compte sur cette mission pour formuler des "propositions ambitieuses". Et souligne entre autres que tout cela devra "s'inscrire dans la stratégie de lutte contre la pauvreté" lancée il y a quelques jours.

Contractualisation : tenir compte des spécificités

Sauf que les départements réclamaient pour leur part l'ouverture rapide de "négociations" directes avec l'exécutif. Et en faisaient une condition pour accepter de contractualiser avec l'Etat dès 2018 sur la maîtrise de leurs dépenses, comme le prévoit le projet de loi de programmation des finances publiques que l'Assemblée nationale vient d'examiner (lire notre article de ce jour "Contrats avec l'Etat sur les dépenses locales : la méthode se précise"). 
Le chef du gouvernement est d'ailleurs revenu sur cette contractualisation. "Nous voulons construire un mécanisme contractuel qui permette une maîtrise de la hausse des dépenses publiques locales", a-t-il insisté. Et, là encore, en tenant compte des spécificités de chaque strate et de chaque collectivité : "Nous tiendrons compte du fait que vos dépenses sociales rigidifient l'ensemble de vos dépenses" et "on ne considérera pas de la même façon, par exemple, un département qui connaît une croissance démographique et un département en décroissance". Une dimension qui a précisément été renforcée par les députés lors de l'examen du projet de loi de programmation. Mais au fil du congrès de l'ADF, il est apparu que certains contestent le principe même de ces contrats. "On n'a pas envie d'aller soumettre notre budget au préfet", a rapporté Dominique Bussereau, se référant à l'article 72 de la Constitution.

MNA : mise à l'abri et évaluation seront assurés par l'Etat

S'agissant des MNA, Edouard Philippe a peu ou prou confirmé les engagements du président de la République : "L'Etat assumera l'évaluation et l'hébergement d'urgence des personnes se déclarant mineurs entrants dans le dispositif jusqu'à ce que leur minorité soit confirmée." Ensuite, les départements continueront d'accompagner ces mineurs au titre de leur "rôle de protection de l’enfance en danger".
Cette nouvelle répartition impliquera de "mettre en place des dispositifs d'accueil et un processus de prise en charge spécifique, d'adapter les dispositions législatives, de clarifier la question des coûts." Un groupe de travail paritaire, qui comprendra notamment des cadres départementaux, sera mis en place et remettra ses conclusions d'ici la fin de l'année.
Le Premier ministre a en outre rappelé que le PLF pour 2018 prévoit des crédits supplémentaires afin de "prendre en charge, à titre exceptionnel, une partie des surcoûts de l'aide sociale à l'enfance" liés à la hausse du nombre de MNA. Dominique Bussereau a rappelé que cette ligne de crédits (130 millions d'euros) correspond au financement des engagements du précédent gouvernement. L'évaluation de la minorité et l'hébergement que l'Etat est désormais prêt à prendre à sa charge implique des sommes bien plus importantes – entre 400 et 500 millions d'euros par an, selon le président de l'ADF.
Réaction spontanée d'un DGS de département : "Je me demande si l'Etat ne risque pas d'être trop bienveillant en cas de doute sur la minorité d'un jeune, sachant que si celui-ci est reconnu mineur, il sera ensuite toujours pris en charge par l'ASE…". Le groupe de gauche de l'ADF a regretté l'absence de "clarifications formelles sur la mise en œuvre de la prise en charge de la mise à l'abri et l'évaluation de la minorité". Et s'est, plus globalement, dit déçu par l'intervention du Premier ministre en pointant, au-delà de quelques "avancées", l'absence de "solutions concrètes" et une "logique d'évitement".