Finances locales - Contrats sur l'évolution des dépenses : les discussions avec les préfets vont débuter

Les ministres de l'Intérieur et de l'Action et des Comptes publics vont transmettre aux préfets, très probablement la semaine prochaine, une circulaire sur les futurs contrats triennaux entre l'Etat et les grandes collectivités territoriales et intercommunalités en matière d'évolution des dépenses locales de fonctionnement. Lors de la première réunion du comité de suivi du dispositif, qui s'est tenue le 20 février, en fin d'après-midi, sous la présidence du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics et en présence de représentants des associations nationales d'élus locaux, le gouvernement a dévoilé une version quasi-définitive du texte. Les cabinets et les services des ministères concernés s'étaient réunis le 16 février pour préparer cet ultime projet de circulaire à partir des remarques que les associations d'élus et certaines collectivités ont formulées depuis le début du mois.
Elles ont été entendues sur plusieurs points. Véritable chiffon rouge, l'organisation d'une "régulation régionale" a disparu. Les associations d'élus locaux l'avaient interprété comme la volonté du gouvernement que l'objectif de limitation de la croissance des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales de 1,2% par an en valeur soit respecté dans chaque région. Finalement, ne subsistera que la possibilité pour les préfets d'une même région de "se coordonner."
En outre, le texte présenté mardi apporte, comme le voulaient les associations d'élus locaux, des clarifications sur la délimitation des dépenses soumises à l'objectif fixé à la collectivité ou à l'établissement. Sous réserve de vérifications techniques, un responsable de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) se félicite ainsi que "des avancées importantes" aient été obtenues sur le nécessaire "retraitement" de certaines dépenses. Un point de vue partagé par France urbaine, où l'on relève aussi avec satisfaction que "les prélèvements opérés au titre de la péréquation seront exclus du champ des dépenses contraintes."
Sur la question des budgets annexes, qui a fait l'objet de nombreux débats, "la circulaire ouvre un peu le jeu dans les échanges locaux", relève encore l'ADCF. En sachant que tout de même, conformément à la loi, une éventuelle sanction ne sera calculée qu'au regard de l'évolution des dépenses du budget principal.

"Des zones de flou"

Globalement, les représentants de l'exécutif et des administrations centrales se sont montrés favorables à "tout ce qui peut donner de la souplesse et améliorer la discussion locale", selon l'un des représentants de France urbaine ayant participé à la réunion. Celui-ci relève par ailleurs, toujours en s'en réjouissant, que le "contrat-type" annexé au projet de circulaire "ne constitue pas un contrat pré-rempli que l'exécutif local et le préfet n'auraient plus qu'à signer", mais plutôt un "document adaptable."
Les associations d'élus locaux regrettent toutefois que le projet de circulaire présenté laisse plusieurs questions sans réponses. Elles ignorent par exemple si la contribution des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre servant au financement des investissements des syndicats mixtes, qui est comptabilisée dans la section de fonctionnement de leurs budgets, pourra être exclue du champ des dépenses sous contrôle.
Pour France urbaine, plusieurs "zones de flou" subsistent. Comment les contrats de maîtrise des dépenses s'articuleront-ils avec les autres contrats signés avec l'Etat - comme les contrats de ville - dans lesquels les collectivités prennent des engagements coûteux ? L'association s'interroge. Elle se demande également si les nouvelles charges imposées par l'Etat seront bien neutralisées, car la loi et le projet de circulaire sont silencieux sur ce point. En outre, le dispositif de maîtrise des dépenses, qui ne fait participer que les grandes entités locales, n'incitera-t-il pas à une "remunicipalisation" des compétences et donc à un "détricotage de l'intercommunalité ?". Le gouvernement a dit entendre cette crainte exprimée par des élus de France urbaine lors de la réunion de la conférence nationale des territoires du 14 décembre, à Cahors. Mais il n'a pas mis en place de garde-fous de nature juridique.
A l'issue de la réunion, l'entourage du président de l'AdCF, Jean-Luc Rigaut, a exprimé sa "satisfaction" et salué "l'écoute" du gouvernement et des ministères. De son côté, un proche de Jean-Luc Moudenc, président de France urbaine, a parlé d'un "échange très cordial", qui a contribué à "rassurer" les élus des grandes villes et intercommunalités. Bien que "vigilantes" sur sa mise en oeuvre, les deux associations sont favorables au principe de la contractualisation sur les dépenses. D'autant plus depuis la dernière réunion de la conférence nationale des territoires, au cours de laquelle l'exécutif a annoncé des ouvertures. L'Association des maires de France (AMF) n'est pas sur la même ligne. Son représentant, Philippe Laurent, président de la commission finances, a fait part récemment à Localtis de ses fortes réserves. "Le maire sera obligé de dire au préfet quelles mesures il prendra pour maîtriser ses dépenses de fonctionnement, sinon l'Etat ne signera pas", a critiqué le maire de Sceaux, lors de l'entretien. Encore plus prudente, l'Assemblée des départements de France (ADF) n'a pas pris part à la réunion du comité de suivi, selon une source proche du dossier. Un choix cohérent avec la position que la commission exécutive de l'association a exprimée le 14 février : "Les départements refusent d’entrer dans ces discussions tant que le gouvernement n’aura pas annoncé des solutions concrètes aux questions fondamentales que sont les mineurs non accompagnés (MNA) et les allocations individuelles de solidarité (AIS)."

Des contrats "à la tête du client" ?

A partir de la publication de la circulaire, les discussions entre les préfets et les responsables des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre vont réellement débuter. Le texte devrait être très utile à des services de l'Etat en région dont les moyens d'expertise diffèrent beaucoup d'un département à l'autre, fait savoir une association d'élus locaux. Ceux-ci pourront aussi bientôt compter sur le soutien d'une "direction projet" nationale, qui sera constituée de fonctionnaires de la direction générale des finances publiques et de la direction générale des collectivités locales. Elle aura vocation à recueillir les éventuelles interrogations des acteurs du terrain et à y répondre, contribuant ainsi à dégager une "doctrine" nationale, selon l'ADCF. Par ailleurs, la cellule effectuera une relecture de chaque projet de contrat avant sa signature et pourra ainsi éviter un des écueils possibles du dispositif, à savoir un traitement "à la tête du client."
De leur côté, les 322 collectivités territoriales et groupements concernés par le dispositif abordent celui-ci en ordre dispersé. Des villes comme Le Havre, Angers, Bordeaux, Rennes, Clermont-Ferrand, Toulouse, Lyon, ou encore la métropole de Nice ont probablement une longueur d'avance. Elles font partie des 45 collectivités (villes, départements et régions) et groupements qui ont "testé" au début de l'année le contrat-type mis au point par les ministères. Parmi ces derniers, certains ont fait parvenir leurs observations au préfet – c'est le cas de la métropole de Lille – d'autres ont même déjà eu un rendez-vous avec le représentant de l'Etat. Mais, des collectivités qui n'ont pas participé à l'expérimentation ont eu aussi "des échanges fournis avec la préfecture", indique-t-on à France urbaine. En outre, des collectivités dont le budget de fonctionnement est inférieur à 60 millions d'euros auraient "très envie" de passer un contrat, alors qu'elles n'y sont pas obligées. D'autres y réfléchiraient en pesant le pour et le contre. Une cinquantaine de techniciens des collectivités et groupements de grande, ou moyenne taille devaient échanger sur le dossier, ce 23 février lors d'un atelier technique organisé conjointement par l'ADCF et France urbaine.

Les associations d'élus locaux reçues à Matignon
Dès le lendemain de la réunion du comité de suivi, des délégations de l'Assemblée des communautés de France (ADCF) et de France urbaine ont pu, à l'hôtel Matignon, faire un nouveau point d'étape de la contractualisation sur les dépenses. Le Premier ministre les a reçues une à une, ce 21 février, en présence du ministre de la Cohésion des territoires, Jacques Mézard et du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'Action et des Comptes publics, Olivier Dussopt. Le même jour, Hervé Morin, le président de Régions de France, était lui aussi reçu par Edouard Philippe.
De fut l'occasion pour l'ADCF, par exemple, de "se féliciter de la démarche de contractualisation, de l'esprit du comité de suivi", mais aussi d'évoquer ses attentes sur les contreparties apportées par l'Etat. Sur ce point, les responsables de l'ADCF se sont inquiétés d'une possible augmentation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). "Au moment où l'on nous demande de maîtriser nos dépenses de fonctionnement", il ne faut pas augmenter nos coûts de gestion des déchets", ont-ils fait remarquer. En se disant favorables à une TGAP "plus incitative, mais à produit global constant." Bien d'autres sujets ont été au menu : le financement des compétences environnementales et de la transition énergétique, qui a fait l'objet d'une longue séquence, les politiques nationale et européenne de cohésion, le projet de loi d'orientation sur les mobilités, l'avant-projet de loi logement, ou encore le Grand Paris.
Outre certains de ces sujets, France urbaine a aussi abordé avec le Premier ministre les dossiers relatifs à l'éducation et le chantier "Action publique 2022". Les échanges ont par ailleurs porté sur l’une des mesures de la loi de finances pour 2018 contestée par l'association : l'élargissement du champ des dotations de l'Etat en baisse à la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et groupements, très pénalisant pour certaines collectivités. Le gouvernement travaillerait avec France urbaine à une solution plus respectueuse du budget de ces collectivités pour lesquelles la DCRTP représente un enjeu financier important.
Le même jour, les directeurs généraux des départements se sont pour leur part réunis au siège de l'Assemblée des départements de France (ADF), à Paris, pour échanger sur la contractualisation sur les dépenses, ainsi que sur les mineurs non accompagnés. L'association l'a fait savoir dans un tweet. Il s'agissait de préparer un rendez-vous avec le Premier ministre, prévu pour le 6 mars prochain.