Conférence des villes - Contractualisation et réforme fiscale : des ajustements, des précisions... et encore pas mal de questions

Il y a exactement un an, la Conférence des villes avait été pour Édouard Philippe son premier congrès d'élus locaux en tant que Premier ministre (voir notre article du 20 septembre 2017). Un an plus tard, ce 19 septembre, le chef du gouvernement avait à nouveau répondu à l'invitation de France urbaine, l'association représentant les maires de grandes villes et présidents d'agglomérations ou de métropoles. Entre-temps, de l'eau a coulé sous les ponts des relations État-collectivités, notamment sur le terrain financier avec la concrétisation du "pacte financier" sur la maîtrise des dépenses locales et l'avancement des travaux sur la réforme fiscale. Tout en ayant choisi cette année de consacrer une importante séquence de son rendez-vous annuel aux "nouvelles responsabilités sociales des territoires urbains" (Pacte de Dijon, pauvreté, santé... voir notre article de ce jour), à l'approche de la présentation du projet de loi de finances pour 2019 et de la prochaine Conférence nationale des territoires, les questions de finances locales ne pouvaient guère être éludées. L'association présidée par Jean-Luc Moudenc, qui a depuis un an tenu à afficher une attitude "constructive" vis-à-vis des projets de l'exécutif (voir par exemple notre article du 26 juin), avait aussi des exigences à réaffirmer.

"Comme tout objet nouveau, le contrat est perfectible"

Concernant la contractualisation financière, le Premier ministre a rappelé en clôture de la conférence que l'exécutif avait fait du contrat "le cœur de sa relation avec les collectivités". "Nous avons fait le choix de rompre avec les approches unilatérales et mis fin à plusieurs années de baisse des dotations", a-t-il rappelé, précisant qu'au 30 juin dernier, 90% des collectivités de France urbaine avaient finalement signé un contrat sur la maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement (voir notre dossier ci-dessous). Certes, "pas toujours de gaieté de cœur, j’en conviens", a-t-il glissé, répondant ainsi à Jean-Luc Moudenc, le président de France urbaine, qui avait dans son discours préalable relayé le sentiment partagé de ses membres dans cette expression : "Je signe le couteau sous la gorge et le pistolet sur la tempe."
Répondant aux demandes d’adaptation du dispositif, le Premier ministre n’a pas émis de refus de principe mais préfère "se laisser du temps" ; celui d’un exercice complet. "Comme tout objet nouveau, le contrat est perfectible, dans sa négociation, sa rédaction, son interprétation, son exécution." Mais "nous avons fait le plus dur : respecter le taux de 1,2% - dont les projections montrent qu’il était accessible. Si vous finissez l’année comme vous l’avez commencée, l’exercice sera réussi", a-t-il encouragé.
Le comité de suivi doit maintenant ajuster le cadre du dialogue entre préfets et maires ou présidents d'intercommunalités. Là encore, le Premier ministre a dit son souhait d’éviter les règles trop précises qui ne répondraient pas aux particularités de chacun. "L’idée selon laquelle nous aurions pu prévoir tous les cas est illusoire", a-t-il ajouté.

Des améliorations en vue... et d'autres attendues

Quelques heures plus tôt, le secrétaire d'État Olivier Dussopt, venu conclure la table ronde du matin consacrée aux finances, avait lui aussi reconnu que "l'application des critères mérite certainement d'être améliorée", indiquant qu'il y travaille avec sa collègue Jacqueline Gourault dans le cadre du comité de suivi. Parmi les points qui pourraient faire l'objet d'ajustements, il a cité celui du "retraitement des subventions à un syndicat" ainsi que "les conditions de l'évaluation".
Du côté des élus, la liste des points mentionnés au titre des améliorations à apporter est toutefois plus longue. François Rebsamen, maire de Dijon et président de Dijon métropole, s'en est fait l'écho lors de cette même table ronde. "L'idée des contrats, nous la défendons depuis le début. Mais beaucoup de choses n'ont pas été prises en compte. Si, lors de la clause de revoyure, il n'y a pas de modifications profondes, moi par exemple pour ma collectivité, je ne resignerai pas", a-t-il prévenu, jugeant qu'il y a eu certaines "inégalités de traitement" selon les collectivités. Et François Rebsamen d'évoquer la non-prise en compte des efforts déjà faits par chaque collectivité, du transfert aux collectivités de charges nouvelles (dans le domaine de l'éducation ou de la petite enfance par exemple), des recettes (telles que les subventions) qui accompagnent certaines dépenses…

Neutraliser les flux croisés

Une enquête menée cet été par France urbaine auprès de ses membres (à télécharger ci-dessous) est elle aussi venue confirmer ce que dit l'association depuis plusieurs mois et ce qu'a rappelé encore Jean-Luc Moudenc au Premier ministre ce 19 septembre. Ainsi, alors que l'exécutif avait constamment insisté sur le fait qu'il serait tenu compte des spécificités locales et que le taux de 1,2% pourrait par conséquent être modulé, l'enquête montre que la moitié des collectivités signataires n'ont en réalité pas été éligibles à l'application des facteurs de modulation. Les griefs des élus portent également sur la pertinence des trois critères permettant d'adapter le taux (évolution des dépenses réelles de fonctionnement, revenu moyen par habitant, démographie).
Un total de 82 collectivités membres de France urbaine, sur 103, ont signé un contrat avec l'État. Douze n'étaient pas éligibles et neuf ont refusé de signer. "Il ne s'agit aucunement d'un pourcentage d'adhésion au dispositif", souligne l'association, nombre d'élus ayant signé pour ne pas subir de pénalités financières. Dans le même esprit que les propos du maire de Dijon, les collectivités enquêtées attendent entre autres que les décisions de l'État "ayant un impact financier important sur les budgets locaux soient soustraites du dispositif de contractualisation" et que l'on neutralise les flux croisés dans les recettes réelles de fonctionnement.

Fiscalité locale : un texte spécifique en 2019

La table ronde sur les finances était par ailleurs centrée sur un autre gros dossier, celui de la réforme de la fiscalité locale devant se dessiner suite à la suppression de la taxe d'habitation (voir notre dossier ci-dessous). Avec, là encore, quelques précisions apportées par Olivier Dussopt, chargé avec Jacqueline Gourault de "mener des concertations de façon continue" dans les semaines et mois à venir sur les ressources qui devront remplacer les recettes de taxe d'habitation. Dont le fait que le sujet ne sera pas inscrit dans le projet de loi de finances pour 2019 qui doit être présenté ce lundi 24 septembre (et le lendemain au comité des finances locales) mais fera bien l'objet d'un "texte spécifique en 2019", à temps pour que celui-ci soit connu en amont des municipales de 2020.
Thomas Rougier, secrétaire général de l'Observatoire des finances et de la gestion publique locale, avait auparavant rappelé les principales options théoriquement sur la table : le dégrèvement (option que le comité des finances locales a fini par privilégier) ; le transfert d'une part d'impôt national ; le transfert de la part départementale de foncier bâti, complétée par une autre ressource ; le transfert de ce même foncier bâti ainsi que de la part départementale de CVAE.
Olivier Dussopt a pour sa part posé quelques principes : le respect de la loi de 2004 sur l'autonomie financière des collectivités (ce qui induit par exemple de ne pas avoir recours au prélèvement sur recettes), opter pour le système "le plus lisible possible" (ce qui signifie d'"éviter de démultiplier les fonds de garantie"), ne pas inclure les résidences secondaires ni les outils fiscaux répondant aux politiques de certaines collectivités (telle la taxe sur les logements vacants).

Intercommunalité : CVAE des départements ou part de TVA ?

Édouard Philippe a ensuite rappelé que le gouvernement avait en juillet "annoncé sa préférence" pour le scénario consistant à attribuer le foncier bâti des départements aux communes (et aux seules communes). Restera alors à déterminer quelle sera la "compensation dynamique" qui sera attribuée aux intercommunalités. "Certains d’entre vous plaident pour l’attribution de la CVAE des départements, d’autres pour une fraction de TVA", a déclaré le Premier ministre. "Tout se discute" et cela se fera notamment lors de la prochaine Conférence nationale des territoires, le 15 octobre. "Ma conviction c’est de voir les villes et les agglomérations bénéficier d’un panier fiscal représentatif des politiques menées par les maires et présidents d’intercommunalité en faveur des entreprises et de l’offre de logements", a-t-il poursuivi.
"Les options sont ouvertes", avait de même assuré Olivier Dussopt, tout en se disant favorable, "à titre personnel", au transfert aux intercommunalités d'une fraction d'impôt national. Selon lui, l'affectation d'une partie ou de la totalité de la CVAE départementale soulèverait en effet d'autres questions, dont celle de "la volatilité de la recette".
Le secrétaire d'État a en outre rappelé - sachant que tout cela est forcément plus ou moins lié - que "les DMTO ne seront pas nationalisés" (il en avait été question, notamment dans le rapport Richard-Bur) et que, tel qu'acté lors de la Conférence nationale des territoires de juillet dernier, "le travail de révision des valeurs locatives" des locaux d'habitation va s'ouvrir. "Nous savons que cela va prendre du temps, on ne peut envisager de mise en œuvre avant 2020", a-t-il souligné au sujet de cette révision qui sera menée sur le même schéma que celle appliquée pour les locaux professionnels.
Il a par ailleurs assuré aux élus que le montant des crédits aux collectivités - qui s'élève à 48,1 milliards d'euros en 2018 - sera "stable" voire "en très légère hausse" dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2019. L'enveloppe totale de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sera elle aussi "maintenue" à son niveau actuel avec, notamment, un "maintien de l'aide à l'investissement" (DETR, DSIL…), a-t-il fait savoir.

Disparition d'un lien avec les habitants

Les interventions d'Édouard Philippe et d'Olivier Dussopt n'ont pas éclusé, loin de là, toutes les questions de fond que les élus continuent de se poser sur la suppression de la taxe d'habitation et ses suites. La question de l'autonomie financière et fiscale reste évidemment centrale. De même, celle de la disparition du lien fiscal avec les habitants interroge toujours les maires de grandes villes. Surtout lorsque la ville compte une part importante de locataires. "Chez nous 75% des habitants ne paieront plus d'impôts locaux, cela pourra d'ailleurs avoir un impact lors des municipales", a par exemple témoigné Olivier Carré, le maire d'Orléans.
La réforme fiscale à venir pose une vraie "question démocratique", a souscrit Nathalie Appéré, maire de Rennes, pour qui les collectivités doivent plus que jamais impliquer les citoyens dans la façon dont elles allouent leurs moyens : actions d'information, budgets participatifs…
Charles de Courson, député de la Marne, s'est d'ailleurs interrogé sur les éventuelles "répercussions du foncier bâti sur l'occupant", aujourd'hui interdites par la loi mais en revanche fréquentes pour les locaux professionnels. La question des "liaisons inter-taux" resterait également entière, face à la possible "dérive" qui consisterait à faire porter un poids fiscal excessif aux entreprises du territoire.
 

Édouard Philippe : "Assumer la décentralisation c'est…"

Le Premier ministre a dressé un premier bilan de l’ambition du gouvernement pour les territoires, telle que définie lors de la Conférence nationale des territoires de juillet 2017. Filant son anaphore "assumer la décentralisation c’est…", Édouard Philippe a dessiné un large tour d’horizon des différents chantiers en cours, dont la signature d’une circulaire du 24 juillet relative à l’organisation territoriale des services publics.
Le chef du gouvernement s’est par ailleurs prévalu du "rôle de protection de l’État", avec la mise "en place d’un service public de l’insertion pour rompre avec les disparités territoriales dans l’accompagnement des bénéficiaires de prestations sociales" annoncée le 14 septembre par Emmanuel Macron dans le cadre du plan Pauvreté. Une construction voulue "avec les collectivités - avec l’ensemble d’entre elles," a-t-il insisté.
Soulignant que la décentralisation devait s’appuyer sur la "confiance" qui ne se "présume pas mais qui se nourrit de preuves", il a énuméré de nombreux exemples. "Des preuves, vous en trouverez d’abord dans le projet de loi de finances que nous présenterons la semaine prochaine et qui prévoit notamment la refonte de la dotation d’intercommunalité et introduit davantage de prévisibilité dans le calcul de la dotation, mais renforce également son rôle péréquateur."
Le Premier ministre a également évoqué le projet de loi d'orientation des mobilités (LOM) dont on attend la présentation en conseil des ministres, qui "donnera aux autorités organisatrices la possibilité d’exercer la compétence mobilités de manière plus souple". Il a rappelé les annonces récentes sur le financement des infrastructures de transport et dans le plan Vélo : "Nous dédierons 1,2 milliard d'euros à l’accompagnement des autorités organisatrices dans les mutations des mobilités du quotidien", a-t-il assuré sans préciser à quelle échéance.
Le Premier ministre a aussi mentionné le projet de loi Elan sur lequel députés et sénateurs se penchaient le jour même en commission mixte paritaire. "Ce nouveau cadre donnera à l’intercommunalité, dans le respect des communes, les capacités à mieux fédérer autour de ces projets et à dépasser les frontières communales pour mener à bien ces opérations d’intérêt communautaire ou métropolitain", s’est félicité Édouard Philippe qui voit en l’émergence des métropoles et des intercommunalités "l’un des grands faits majeurs de ces dernières décennies". Celles-ci agissent à l’échelle de la politique de la ville et à celle de la fameuse "alliance des territoires". "La carte des déplacements quotidiens ou des flux de marchandises vers les métropoles nous invite d’ailleurs à imaginer ensemble un nouveau modèle de développement territorial", a déclaré le Premier Ministre, citant les travaux sur les tiers-lieux que Patrick Lewy-Waitz.avait remis le jour-même à Julien Denormandie (Localtis reviendra sur ce rapport dans sa prochaine édition).
 V.F.