Commande publique : quel rebond après une année de baisse record ?

L'épidémie de Covid-19 et ses conséquences sur l'économie ont entraîné en 2020 un recul inédit des attributions de marchés publics. État, collectivités et intercommunalités, entreprises publiques locales, hôpitaux, bailleurs sociaux, ont passé l'an dernier des marchés pour un montant de 71 milliards d'euros Cela a concerné à la fois les sections de fonctionnement et d'investissement des budgets publics. La baisse par rapport à 2019 s'élève à 16 milliards d'euros (soit - 18%), selon le dernier baromètre de la commande publique que l'Assemblée des communautés de France (ADCF) et la Banque des Territoires ont présenté à la presse ce 30 mars. 
L'effet du premier confinement est particulièrement visible : alors qu'à chaque printemps - après le vote annuel des budgets locaux - la commande publique connaît une nette accélération, celle-ci a stagné au deuxième trimestre de l'an dernier à son niveau des trois premiers mois de l'année.
La chute de la commande publique observée l'an dernier est sévère. Elle dépasse celle qui avait été enregistrée lors de la première année du précédent mandat municipal (2014). Or l'annonce par le gouvernement de Manuel Valls de la réduction de plus de 10 milliards d'euros en quatre ans des dotations de l'État aux collectivités avait été, cette année-là, à l'origine d'une baisse historique des achats et investissements publics (-16%). 

Plongeon des marchés des collectivités

Que la commande publique ait été orientée à la baisse en 2020 n'est pas vraiment une surprise. À chaque fois qu'un mandat municipal est en cours d'achèvement, celle-ci accélère vivement. Puis elle décline lorsque débute le mandat municipal suivant. L'année 2020, marquée par l'organisation des élections municipales, n'a pas échappé à cette logique. Mais le report du second tour de scrutin et de l'installation des conseils municipaux a renforcé ses effets. Le confinement du printemps n'a naturellement rien arrangé. "Avant de réattribuer des marchés, il a fallu rattraper la période d'immobilisation des chantiers", explique Nicolas Portier, délégué général de l'ADCF. Tout cela est par ailleurs intervenu dans un contexte d'incertitudes concernant l'évolution des finances locales.
La comparaison du volume d’achat de 2020 avec le volume d’achat de la moyenne du dernier cycle électoral (et non celui de l'année 2019 où s'observe un pic) conduit cependant à relativiser un peu le recul de la commande publique l'an dernier, puisqu'il ressort dans ce cas à - 9%. 
Si à partir de 2017, ce sont les collectivités territoriales et leurs groupements qui avaient tiré la reprise de la commande publique, ce sont elles qui, à l'inverse, l'ont fait plonger en 2020. En un an, leurs achats - qui représentent 55% de la commande publique totale - se sont en effet contractés de près d'un quart (de 51,5 milliards à 38,9 milliards d'euros). Les entreprises publiques locales qui sont leurs bras armés ont, elles aussi, vu leurs commandes fortement reculer (- 17,2%). Ces mouvements de baisse ont dépassé nettement par leur ampleur ceux que l'on a pu observer pour l'État (- 10%), les hôpitaux (- 11%), ou encore les bailleurs sociaux (- 8,3%).

Travaux reportés

Parmi les collectivités, le bloc communal a connu une réduction de ses achats de près de 10 milliards d'euros, résultat d'une contraction des achats des communes de 31%, beaucoup plus marquée que celle des achats des groupements à fiscalité propre (- 20,8%). Le recul de la commande publique des syndicats mixtes est également très prononcé (- 22,7%). Il est moindre pour les départements (- 15,5%) et, surtout, pour les régions (- 6,7%).
Aucun domaine d'intervention n'échappe à la crise : les bâtiments publics (première destination de la commande publique), les transports et la voirie, de même que l'environnement et le scolaire, enregistrent des baisses de 18 à 20% des commandes par rapport à l'année précédente, sans toutefois atteindre le recul de 25,5% enregistré par l'aménagement économique (zones industrielles, artisanales et commerciales) et urbain (parkings, lotissements...). La santé et le social, mais surtout le logement et l'habitat (immeubles neufs non compris) perdent moins de terrain (respectivement - 15,6% et - 10,4%).
Une analyse par nature de dépenses révèle que les marchés de travaux sont les plus affectés par la crise. Ces derniers ont très fortement baissé dans les communes (de 10,6 à 6 milliards d'euros, soit - 43%) et intercommunalités (de 3,1 à 2,3 milliards d'euros, soit - 25,8%). Entre 2019 et 2020, la baisse est un peu plus forte pour les travaux de renouvellement et de rénovation que pour les travaux neufs.

Moindres évolutions à l'ouest

Les marchés de services, qui avaient connu une vive progression entre 2017 et 2019, ont été coupés dans leur élan l'an dernier. Dans les communes, la baisse atteint 24% (de 7,3 à 5,5 milliards d'euros). Dans les régions, elle est limitée à 7% (de 0,9 à 0,8 milliard d'euros). La baisse enregistrée par les marchés d'ingénierie des collectivités territoriales et de leurs groupements est dans l'ensemble plus modeste (- 16%).
Ces évolutions sont plus ou moins marquées selon les territoires. Cinq régions de métropole (Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté, Grand Est, Hauts-de-France, Occitanie) voient le montant global de leur commande publique (tous acteurs confondus) baisser en un an de plus de 20% (jusqu'à - 22,6% en Occitanie). Avec un recul de 19,8%, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur n'est pas très loin de ce groupe. Des réductions encore plus fortes sont constatées en outre-mer (- 31% aux Antilles et en Guyane, - 34% en Nouvelle-Calédonie). À l'opposé, l'ouest de la France (de - 18% à - 14,2%) et la Corse (- 12,4%) sont plus préservés. L'ADCF et la Banque des Territoires déduisent de ces données qu'il existe "un lien entre la crise sanitaire et la baisse de la commande publique". Mais l'Île-de-France fait exception : très touchée par l'épidémie de Covid-19, la région a vu la baisse de ses achats publics (- 13,1%) probablement amortie par les commandes de l'État.

Rebond

Au second semestre 2020, les achats publics - y compris ceux des communes et des intercommunalités - ont rebondi et le mouvement s'est prolongé durant les deux premiers mois de 2021, d'après les données les plus récentes de l'observatoire. Les achats publics passés durant les troisième et quatrième trimestres de l'an dernier (37,7 milliards d'euros) restent certes inférieurs à ceux passés sur la même période en 2019 (42,1 milliards). Mais ils sont équivalents, voire supérieurs, aux achats réalisés sur les derniers trimestres des autres années du précédent mandat. Ces résultats peuvent "nous conduire à l'optimisme", a estimé la directrice du réseau de la Banque des Territoires. Gisèle Rossat-Mignod pointe la présence de véritables projets dans les collectivités locales et la volonté qu'ont celles-ci de se mobiliser pour la relance. 
Mais pour que la tendance favorable se confirme, les collectivités les plus fragiles financièrement devront être accompagnées et le plan de relance devra "irriguer" l'ensemble des acteurs publics du territoire, a plaidé Boris Ravignon, vice-président finances et fiscalité de l'ADCF. En indiquant que le récent accord de méthode signé entre l'association et le gouvernement vise à faciliter cet objectif. La reprise demeure en tout cas encore incertaine. Un éventuel retour des contrats limitant les dépenses locales de fonctionnement – piste évoquée par le rapport Arthuis – pourrait remettre en cause la dynamique, s'est inquiété Sébastien Miossec, président délégué de l'ADCF. Et ce, même si la prochaine génération de contrats devait sanctuariser les dépenses d'investissement. En effet, pour le président de Quimperlé communauté, "la croissance des dépenses de fonctionnement est un élément de relance". L'association souligne aussi que les investissements génèrent des dépenses de fonctionnement – en matière d'ingénierie par exemple. Leur prise en compte dans le futur dispositif serait donc pénalisante pour l'investissement public local.