Chauffage urbain : la Cour des comptes pointe un retard à l'allumage

Malgré un fort potentiel et une efficacité avérée en matière de contribution à la transition énergétique, les réseaux de chauffage urbain dits "réseaux de chaleur" qui résultent d’initiatives locales peinent à se développer. C’est la conclusion d’un rapport thématique, rendu public ce 7 septembre, au terme d’une enquête commune entre la Cour des comptes et neuf chambres régionales des comptes, qui dresse un état des lieux et formule une série de recommandations. La Cour y constate un développement insuffisant de la chaleur en réseau produite à partir d’énergies renouvelables par rapport à l’objectif que la France s’est fixé dans la loi de Transition énergétique pour la croissance verte (TECV) de 2015, à savoir multiplier par cinq entre 2012 et 2030 la quantité de chaleur et de froid renouvelables, pour aboutir à 3,4 millions de tonnes d'équivalent pétrole (Mtep). Et ce alors même que le potentiel de ces réseaux est estimé à 5,8 Mtep de chaleur renouvelable, soit 10% du besoin national de chaleur. 

La France à la traîne

Les dispositifs de soutien financier public déployés ont pourtant visiblement porté leurs fruits. Entre 2012 et 2019, la consommation de chaleur renouvelable par les réseaux est ainsi passée de 0,68 à 1,21 Mtep, en croissance de 10% par an. Mais à ce rythme, l’objectif fixé par la loi paraît tout bonnement "hors d’atteinte", selon le rapport, qui évalue la chaleur renouvelable livrée en 2030 à seulement 2,26 Mtep contre les 3,4 Mtep attendus. Si leur taux de pénétration reste en-deçà de la moyenne européenne, mesurée par le taux d’incorporation des énergies renouvelables, leur efficacité environnementale est en revanche jugée satisfaisante, relève le rapport. Leurs émissions de gaz à effet de serre ont ainsi baissé de 173 g/kWh à 107 g/kWh et le nombre de réseaux neutres en carbone est passé de 19 en 2013 à 154 en 2019, sur un total d’environ 800 réseaux. En résumé, bien que moins développé que dans le reste de l’Europe, le chauffage urbain en France y est "plus vertueux" appuyant la pertinence de cet outil dans la transition des territoires, notamment dans les quartiers denses. 

Ne pas négliger les petits réseaux

Pour coller à la trajectoire, il serait nécessaire à la fois d’augmenter la part des énergies renouvelables approvisionnant les réseaux existants et de développer de nouveaux réseaux, observent les Sages de la rue Cambon. Le gouvernement a fait le choix d’une focalisation sur les collectivités de plus de 10.000 habitants. Selon la Cour, les petits réseaux et la densification des réseaux existants doivent également être ciblés avec des outils spécifiques et adaptés, à l’exemple de l’accompagnement de l’Ademe et des régions ainsi que du soutien forfaitaire du fonds chaleur. Ils pourraient en outre être complétés par un cadre réglementaire simplifié et des guides techniques pratiques à destination des petites collectivités, "qui disposent rarement des compétences techniques et d’animation nécessaires pour réaliser un schéma directeur et gérer une délégation de service public", relève le rapport. 

Une planification en retard

La planification territoriale des opportunités de développement des réseaux de chaleur est "en retard à tous les échelons", pointe au passage la Cour. Un retard d’adoption des documents qui rend également difficile l’évaluation des schémas et des plans - schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) et plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) - en termes d’actions sur cette problématique. Pas mieux au niveau des communes et intercommunalités, dont les schémas directeurs des réseaux de chaleur "ne sont pas non plus développés au niveau attendu". Il est d'ailleurs encore "trop tôt" pour mesurer les effets de leur généralisation par la loi Énergie et Climat de 2019. Sur ce point, la Cour plaide pour le développement d’approches multi-énergies de la planification territoriale afin d’optimiser à la fois les investissements dans les réseaux et la valorisation des ressources énergétiques locales et renouvelables. Elle recommande ainsi de conditionner les aides à l’investissement du fonds chaleur à la réalisation d’un diagnostic multi-énergies. 

Un suivi des contrats d’exploitation à renforcer

L’enquête a également permis de relever le caractère "lacunaire" des contrôles opérés par les collectivités délégantes sur la bonne exécution des contrats, souvent par manque de ressources humaines et techniques adaptées. Raison entre autres pour laquelle, le rapport propose d’organiser le transfert de la compétence de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des réseaux de chaleur et de froid urbain (principalement entre les mains des communes) vers les intercommunalités de plus de 20.000 habitants. Pour affiner la gestion de ce service public par les collectivités et répondre aux insuffisances constatées, un autre axe est développé dans le rapport : celui du besoin de transparence sur les données économiques du chauffage urbain. La Cour évoque en particulier les contraintes liées à la préservation des secrets industriels et commerciaux des exploitants de réseau qui les rendent peu accessibles, notamment les prix de vente de la chaleur. Une opacité sur la tarification potentiellement pénalisante pour l’usager. Pour y pallier, la Cour propose notamment la publication d’un rapport annuel sur la qualité et le prix du service public de chauffage urbain, à l’image de l’obligation à laquelle les collectivités sont déjà tenues pour d’autres services publics locaux, comme l’eau. 

Des dispositifs de soutien à muscler

Là encore des marges de manoeuvre existent. Les dispositifs de soutien public sont en effet variés et d’efficacité variable. Le principal étant le fonds chaleur géré par l’Ademe - 110 millions d’euros en 2019 -, qui présente l’avantage de compenser au moins en partie le principal handicap des réseaux de chaleur : le coût élevé des investissements initiaux. La dépense fiscale liée à la TVA à taux réduit est évaluée à 67 millions d’euros. Une mesure incitative efficace qui présente néanmoins un certain risque d’incompatibilité avec la règlementation européenne. La part du crédit d’impôt pour la transition énergétique (remplacé depuis par "MaPrimeRénov") est beaucoup plus modeste : 1,4 million d’euros. Les certificats d’économie d’énergie (CEE) ont contribué quant à eux à hauteur de 3,4 millions d’euros. Les émissions de gaz à effet de serre reliées aux réseaux de chaleur représentent une externalité dont la valeur peut être estimée à 70 millions d’euros. S’ajoutent à la liste les dotations de soutien à l’investissement local et d’équipement des territoires ruraux qui apportent respectivement 2,6 et 0,9 millions d’euros. Un autre débat ne doit pas être éludé. L’ensemble de ces dispositifs de soutien restent "un pis-aller en l’absence d’un signal prix du carbone qui soit lisible et prévisible", estime le rapport. 

Enfin, d’autres pistes y sont explorées. La Cour recommande de réviser les règles actuelles d’urbanisme instaurant un traitement différent des réseaux de chaleur et des autres énergies, en particulier du gaz, dans les opérations d’aménagement. Il pourrait ainsi être décidé d'étendre la possibilité de conditionner l’autorisation de construire à la réalisation et au financement par l’aménageur des travaux nécessaires à la viabilité des réseaux de chaleur et de froid. Cette simplification irait dans le sens de la future réglementation environnementale (RE2020), qui devrait encourager la consommation de sources d’énergie décarbonées dans les bâtiments neufs, argumente la Cour.