Services publics - Ces collectivités qui créent des holdings

Un an après son lancement, le premier benchmark européen des services publics territoriaux (Best) a présenté le 12 septembre 2013 son premier rapport d'activités. Objectif du réseau : rassembler des cadres dirigeants français et européens d'administrations et de collectivités locales pour partager la diversité des innovations publiques locales à l'échelle européenne et réfléchir à la performance des services publics. Plusieurs villes comme Nantes, Rennes, Brest, Strasbourg, Lyon, Grenoble, Montpellier et Bordeaux participent à ce réseau qui a été lancé en septembre 2012 à l'initiative de Thierry Boutoute, directeur général adjoint de la ville de Nantes et de Nantes Métropole, et de Maxim Peter, directeur de Hudson Services Publics.
"Best est un centre de ressources qui permet aux experts de se retrouver autour d'une table, de se comparer et d'aller chercher des idées nouvelles", a expliqué Maxim Peter, lors de la présentation du rapport d'activités. Trois rencontres annuelles ont été organisées durant l'année associant dirigeants de collectivités, opérateurs publics locaux, universitaires et experts autour de thèmes variés : la gouvernance publique locale, le choix et l'évaluation des modes de gestion des services publics locaux, la recherche de la performance du service public, les baromètres métropolitains, la mobilité urbaine, le pilotage et le suivi des satellites (sociétés d'économie mixte...).
Parmi les constats établis pendant les réunions : "Nous avons vu qu'il y avait beaucoup de similitudes de missions au sein des collectivités au niveau européen, a souligné Christian Gauffin, consultant franco-suédois, et co-secrétaire de Best. Nous avons aussi noté que la plupart des pays, l'Allemagne, l'Italie et la France, avaient trois ou quatre niveaux territoriaux", sauf la Suède qui n'en a que deux : les comtés et les 290 communes.

Le pilotage des satellites des collectivités

Plusieurs thématiques ont été traitées durant les rencontres, dont celle du pilotage des satellites des collectivités. Dans ce domaine, la France est assez contrainte, puisque les collectivités n'ont pas le droit de créer de groupe ou holding municipale pour rassembler leurs sociétés filiales. Celles-ci se développent séparément, avec la nécessité toutefois pour les collectivités de trouver une cohérence d'ensemble. Dans d'autres pays européens, les choses sont assez différentes. Des villes comme Stockholm ou Cologne ont ainsi des holdings municipales qui regroupent les sociétés publiques et filiales des collectivités (Stockholms Stadshus AB et Stadtwerke Köln Gmbh). Ces structures permettent une gestion intégrée des activités qui relèvent de leurs compétences et une meilleure gouvernance des opérateurs.
En France, du fait de la loi, les collectivités s'organisent autrement. Ainsi Grenoble Alpes Métropole et Montpellier Agglomération ont renforcé et systématisé leurs procédures internes à l'égard de l'ensemble de leurs opérateurs (actionnariat, partenaires subventionnés, organismes HLM). Nantes Métropole a développé un processus et des comités de contrôle ad hoc pour le contrôle de ses sociétés publiques locales (SPL) et sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA). Grenoble et Brest Métropole Océane (BMO) sont allées encore plus loin en mettant en place un organe de pilotage spécifique pour les structures dans lesquelles elles sont actionnaires majoritaires, au-delà de la gestion des contrats de délégation de service public (DSP).

Financer un service déficitaire par un service excédentaire

L'un des objectifs prioritaires de ces structures correspond à la maîtrise des tarifs et au contrôle des financements publics. "En Allemagne et en Suède, la création d'une holding permet d'aller bien plus loin dans l'optimisation financière. Le système de péréquation financière allemande 'Querverbund' autorise les flux financiers entre activités ou filiales excédentaires et déficitaires au sein d'une même holding", explique le rapport d'activités Best. Un service structurellement déficitaire (piscine, transports en commun) peut ainsi être financé par un service excédentaire (chauffage, distribution d'énergie). Par ailleurs, la collectivité mère peut recevoir le transfert des bénéfices réalisés au sein de la holding. A Cologne, ces bénéfices représentaient 60 millions d'euros en 2011… "A partir du moment où le bénéfice revient à la collectivité, et donc aux usagers du territoire, il n'y a pas de mal à les générer", a souligné Christian Gauffin. "Actuellement, un certain nombre de communes allemandes en difficulté investissent dans des entreprises locales rentables, d'énergies renouvelables (éolien, solaire) pour restaurer leurs finances", détaille le rapport, qui souligne toutefois que "cette approche financière relève d'une certaine déconnexion de la gouvernance d'avec la production du service public et le territoire de compétence de la collectivité mère".
Le réseau va poursuivre ses réflexions. Trois réunions sont déjà programmées pour 2013 et 2014. La prochaine a lieu en novembre 2013. Elle traitera des questions de coopérations public-privé.