Biodiversité : le Cese réclame une stratégie nationale plus ambitieuse

Par 128 voix pour et une voix contre, le Conseil économique, social et environnemental (Cese) a adopté ce 9 novembre une résolution sur la troisième stratégie nationale pour la biodiversité (SNB3), en cours de préparation, qui couvrira la période 2021-2030 (voir notre article du 10 septembre 2021).
Dans sa contribution à l'élaboration de cette stratégie, le Cese commence par rappeler l'importance des enjeux pour la France. En Europe, l'Hexagone est le seul territoire couvert par quatre zones biogéographiques différentes (Méditerranée, continental, alpine et Atlantique) sur les cinq que comptent le continent. Avec la biodiversité des outre-mer et le poids de leurs espèces endémiques, la France appartient aussi au très petit club des pays dits "mégadivers", abritant au moins 1% des 300.000 espèces végétales du monde, soit 3.000 espèces. Ces pays regrouperaient ainsi les deux tiers de la biodiversité mondiale. Grâce aux outre-mer, la France dispose aussi du deuxième domaine maritime mondial (plus de 11 millions de km²), incluant 55.000 km² de récifs coralliens et de lagons, soit environ 10% de la superficie mondiale, avec une présence sur l’ensemble des continents. Enfin, la Guyane, qui participe de l’un des trois derniers grands massifs forestiers du monde, l’Amazonie, est considérée comme le territoire le plus riche en eau de toute la planète (812.121 m³ par an et par habitant), hors Groenland et Alaska.

"Responsabilité majeure" de la France dans la lutte contre l'érosion de la biodiversité

Autant de raisons qui ont conduit le Comité français de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) à estimer que "la France dispose d’une responsabilité majeure dans la lutte contre l’érosion de la biodiversité car elle se place parmi les dix pays hébergeant le plus grand nombre d’espèces animales et végétales menacées dans le monde", relève le Cese. Des zones clés, qualifiées d’irremplaçables pour la biodiversité, sont connues et identifiées. Elles se situent principalement sur le littoral, en montagne et dans les régions méditerranéennes pour la métropole et dans tous les "points chauds de biodiversité" des outre-mer. Est ainsi qualifiée comme telle une zone géographique qui contient au moins 1.500 espèces végétales endémiques, mais qui a déjà perdu au moins 70% des espèces présentes dans leur état originel. Les outre-mer se situent dans quatre des 25 points chauds de biodiversité que compte la planète (Caraïbes, Océan indien, Nouvelle-Calédonie, Polynésie).
Mais, souligne le Cese, des dangers pèsent sur la biodiversité ordinaire, autant que sur l’extraordinaire, sur l’ensemble du territoire national. En cause, comme partout : les changements d'usages des terres et des mers, l'exploitation des espèces et le pillage des ressources naturelles, l'impact du changement climatique, les pollutions des eaux, des sols et de l'air ainsi que l'accélération de la dissémination d'espèces invasives.
Dans sa résolution, dont les co-rapporteurs sont Élodie Martinie-Cousty, représentante de France Nature Environnement (FNE), et Marie-Hélène Meyling, de la CFDT, la troisième chambre de la République porte aussi un regard très critique sur les deux précédentes stratégies nationales pour la biodiversité. "Faute de moyens humains et financiers suffisants, de force juridique de la stratégie et de portage politique", leur mise en œuvre "s'est essoufflée" et leurs résultats sont jugés "très insuffisants au regard de l'importance des enjeux".

Rendre la prochaine stratégie "juridiquement opposable"

Le Cese, qui estime que l'enjeu de la protection de la biodiversité doit être traité "à la même hauteur" que celui du réchauffement climatique préconise d'abord de rendre la prochaine SNB "juridiquement opposable en l'adoptant par voie réglementaire à l'instar de la stratégie nationale bas carbone (SNBC)". Il appelle également à "mobiliser l’ensemble des acteurs publics, privés, associatifs, et la société civile pour faire de la biodiversité un élément fondamental de l’Éducation et de la formation depuis le cadre scolaire jusqu’au cadre professionnel en passant par l’éducation informelle et populaire et les cursus de formation continue". Il souhaite par exemple que soient systématisées tout au long de la scolarité "les classes nature dans la nature". Il juge aussi important de "former avec les moyens nécessaires tous les élus, les préfets et l’ensemble des salariés des secteurs public et privé, qui pilotent ou instruisent des projets, plans et programmes". La commande publique doit également "prendre en compte les enjeux de la biodiversité pour les projets pertinents et en particulier dans les plans et programmes".

Un co-pilotage État-région mis en avant

Le Cese préconise aussi de renforcer la gouvernance de la biodiversité et sa déclinaison territoriale. Il appelle à ce que l’ensemble des politiques publiques soient élaborées en cohérence, à tous les échelons, avec les objectifs de la SNB et propose que les études d’impact des lois, des plans et des programmes comportent obligatoirement une évaluation de l’atteinte et des apports à la biodiversité des mesures prévues. Il juge aussi nécessaire de mieux coordonner les actions de l’ensemble des parties prenantes (État, régions, départements et collectivités locales) pour protéger la biodiversité. "Seul un co-pilotage État-région permettra de faciliter la mobilisation et l'implication des acteurs locaux", souligne-t-il. Il souhaite une mise en place des agences régionales de biodiversité (ARB) avant la fin de l’année. Il estime qu'il revient à la région d’assurer la cohérence des politiques de biodiversité : les enjeux de nature et de continuité écologique devraient ainsi selon lui être intégrés dans les documents de planification régionale et notamment dans les Schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), et, s’agissant des régions d’outre-mer, dans les schémas d’aménagement régionaux (SAR). L’État devrait pour sa part veiller à ce que les Sraddet soient compatibles avec les documents stratégiques de façade. "Les départements doivent quant à eux jouer pleinement leur rôle dans le cadre de leurs compétences, notamment en matière de gestion des espaces naturels sensibles, de l’eau et de l’aménagement durable des territoires, poursuit-il. Enfin, les communes et les intercommunalités doivent jouer leur rôle au niveau des documents de planification de leur compétence – schémas de cohérence territoriale (Scot), plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), plans locaux d'urbanisme (PLU), cartes communales - sous le contrôle de légalité des préfets". Le Cese insiste aussi sur la nécessité d'appliquer "strictement" les lois Littoral et Montagne ainsi que les dispositions de la loi Climat et Résilience relatives à l’artificialisation des sols.

Des moyens à renforcer

Il recommande également de "consacrer les financements et moyens nécessaires à la reconquête de la biodiversité", tout en réduisant les dépenses publiques dommageables pour la biodiversité comme "les soutiens à l'artificialisation des terres pour des constructions neuves". Il invite à respecter la séquence "éviter-réduire-compenser" (ERC) exigée par la loi Biodiversité de 2016 et l’objectif de zéro perte nette de biodiversité dans tout projet, plan et programme, public ou privé par "plus de pouvoir et d'effectifs des agents chargés du contrôle des atteintes à l’environnement au sein des services déconcentrés de l’État et de l’Office français de la biodiversité afin d’être en appui des politiques publiques". Pour atteindre ses objectifs, la nouvelle stratégie nationale pour les aires protégées présentée en janvier dernier doit aussi bénéficier dès le projet de loi de finances (PLF) 2022 de "moyens suffisants" à pérenniser par une loi de programmation, insiste aussi le Cese.

Outils réglementaires et fiscaux

Il souhaite également que des critères et indicateurs précis soient définis pour que la mise en œuvre de la SNB3 soit correctement évaluable, ainsi que la définition d’objectifs intermédiaires dans le temps (par exemple bisannuels) pour suivre le bon avancement de la stratégie et prendre si besoin des mesures correctives. Il préconise aussi de compléter la séquence ERC par un principe de reconquête de la biodiversité via la réhabilitation des friches industrielles, urbaines et commerciales pour faciliter l’avancée vers le Zéro artificialisation nette (ZAN) et de mieux calibrer et utiliser davantage des outils fiscaux pour rendre plus coûteuse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf).
"Les communes et EPCI pourraient ainsi faire varier les taux de la taxe d’aménagement selon les secteurs, pour inciter à densifier les centres-villes, en exonérant de cette taxe les projets qui ne changent pas l’emprise au sol du bâti (surélévation, rénovation, reconstruction) ou en augmentant ou rendant plus contraignante la taxe sur les logements vacants (TLV) en zones tendues, avance-t-il. Un autre moyen consiste à modifier certaines taxes par voie législative : par exemple, il conviendrait d’alléger la fiscalité sur le non-bâti, et à l’inverse d’augmenter l’impôt sur la plus-value en cas de vente de terrains à bâtir en diminuant l’exonération progressive en fonction du nombre d’années durant lesquelles le propriétaire a gardé le terrain." Une fiscalité plus incitative favoriserait aussi selon lui la mise en œuvre des obligations réelles environnementales (ORE) dont il a noté l’intérêt.
Enfin, en matière d'aires protégées marines et terrestres, il recommande la création de 30% d’aires protégées marines et terrestres dont 10% en protection intégrale (niveau le plus haut de protection recommandé par l’UICN) d’ici fin 2022.