Biodiversité : la Cour des comptes européenne dénonce l'échec de la PAC

Nouvelle flèche contre la politique agricole commune (PAC), qui prend chaque jour davantage des allures de Saint-Sébastien (par ailleurs invoqué pour lutter contre les épidémies…). Déjà visée dans le cadre des négociations du budget pluriannuel de l'Union européenne (voir notre article), c'est la Cour des comptes européenne qui lui a cette fois décoché le trait, dans un rapport publié sur la – ou plutôt l'absence de – contribution de cette politique à l'enrayement du déclin de la biodiversité, alors que "l'agriculture est un facteur important de perte de la biodiversité".

Impact "négatif, limité ou inconnu"

Les conclusions sont particulièrement aiguisées : en somme, la Cour considère que l'impact sur la biodiversité des exigences associées aux paiements directs (qui représentent environ 70% des dépenses agricoles de l'UE) – y compris le verdissement*, qui "a provoqué peu de changements dans les pratiques agricoles", et la conditionnalité** – est tout simplement "négatif, limité ou inconnu". Un problème de taille alors que les fonds consacrés à la biodiversité dans le cadre de la PAC pour l'ensemble de la période 2014-2020 (66 milliards d'euros) représentent 77% des dépenses dans ce domaine – la Commission déclarant avoir affecté à la biodiversité 8,1% du budget de l'UE sur la période, soit 86 milliards d'euros !

Résultats peu mesurables, absence de fiabilité du suivi des dépenses, inefficacité des pratiques

Personne n'échappe à la critique, pas plus la Commission que les États membres ou les agriculteurs. La première se voit notamment reprocher une formulation des objectif et actions de sa stratégie biodiversité rendant "difficile" la mesure des progrès accomplis, une absence de fiabilité du suivi des dépenses de la PAC affectées à la biodiversité ou encore la surestimation du montant de ces dernières. Une absence de suivi également déplorée chez les seconds, qui se voient en outre accusés de privilégier les options les moins exigeantes dans la mise en œuvre de dispositifs qui pourraient pourtant s'avérer bénéfiques pour la biodiversité, comme les prairies permanentes, les surfaces d'intérêt écologique et plus encore les mesures agroenvironnementales et climatiques, jugées "les plus utiles" (suivies des mesures en faveur de l'agriculture biologique et des mesures Natura 2000) mais n'ont pas été rendues suffisamment attractives pour entraîner dans les exploitations les changements nécessaires à l'amélioration de la biodiversité.

Des critiques récurrentes

La critique n'est pas nouvelle. Elle vient grossir une liste déjà bien fournie : dans un référé publié le 10 janvier 2019, la Cour des comptes française dénonçait déjà l'insuffisante évaluation et pilotage des dépenses d'aides directes du Feaga et leurs effets "au mieux incertains" sur l'environnement (voir notre article). Plus récemment encore, France Stratégie dressait à son tour, dans un rapport particulièrement discuté, un bilan "en demi-teinte" de la PAC, qui avait certes "permis à l'Europe d'assurer son autosuffisance alimentaire" – son objectif premier, dont la crise du Covid a rappelé qu'il n'était pas définitivement acquis – mais qui ne "soutient pas en premier lieu les modes de production les plus bénéfiques à l'environnement" (voir notre article). 

Du grain à moudre pour les partisans d'une nouvelle PAC

Publié le 5 juin, "journée mondiale de l'environnement", ce rapport fait de peu suite à la présentation par la Commission de sa nouvelle stratégie biodiversité horizon 2030, accompagnée d'une stratégie relative à la chaîne alimentaire (voir notre article). Des lignes directrices adoptées dans le cadre de son "pacte vert" (voir notre article), qui fixent notamment l'objectif de porter à 25% la part des terres agricoles en agriculture biologique en 2030. 
Surtout, sa publication intervient alors que les négociations sur les contours de la nouvelle PAC se poursuivent (voir notre article), donnant ainsi du grain à moudre aux partisans d'une réforme d'envergure que la Commission entend bien poursuivre. Elle a ainsi réaffirmé sa volonté "d’améliorer l’efficacité et l’efficience des paiements directs en plafonnant l’aide au revenu et en l’orientant mieux vers les agriculteurs qui en ont besoin et qui sont à la hauteur de l’ambition écologique plutôt que vers les entités et sociétés qui possèdent simplement des terres agricoles" – le tout sous l'œil attentif du Parlement européen, qui a récemment appelé la Commission à renforcer les contrôles (voir notre article).
Elle intervient également au moment où les États membres sont en train d'élaborer leur futur plan stratégique – déclinaison nationale de la nouvelle PAC – qui, en France n'est pas là-encore sans faire l'objet d'âpres débats (voir notre article). La Cour recommande d'ailleurs à la Commission, au moment d'approuver ces plans, de veiller à ce qu'ils comprennent le cas échéant des interventions et des engagements en matière de développement rural ambitieux, favorables à la biodiversité, déplorant qu'à ce jour aucun indicateur du cadre commun de suivi et d'évaluation (dispositif d'évaluation de la PAC) ne mesure l'effet de la politique de développement rural (second pilier de la PAC, cofinancée par le Feader) sur la biodiversité des terres agricoles. De quoi alimenter les discussions, déjà nourries, avec les régions ! (voir notre article).

* Le paiement vert est un paiement accordé à tout exploitant respectant trois critères bénéfiques à l'environnement : maintien de prairies permanentes, diversification des cultures et réservation d'au moins 5% des terres arables en "surfaces d'intérêt écologiques" (haies, arbres, mares, fossés, bandes-tampon, etc.)
* Principe introduit en 2003 conditionnant le versement intégral des aides surfaciques ou "à la tête" au respect de dispositions en matière environnementales, sanitaires et de bien-être animal.