Congrès de l'ADF - Au-delà du social, le département se réaffirme acteur de la "solidarité territoriale"

C'était il y a un an, lors du précédent congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF). Manuel Valls était venu à Pau déclarer devant les élus qu'il avait bien changé d'avis - qu'il ne prévoyait plus de supprimer le département. Il était désormais convaincu qu'"entre de grandes régions stratèges et le couple commune-intercommunalité, il faut un échelon intermédiaire pour assurer les solidarités humaines et territoriales". Une conviction que la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notr) est ensuite venue tenter, parfois péniblement, de mettre en musique.
Un an plus tard à Troyes, au 85e congrès de l'ADF, les départements se sentent pourtant menacés. Pas, cette fois, par la perspective de nouvelles réformes institutionnelles, mais tout simplement par "l'asphyxie" financière qui les guette voire les a déjà atteints. Une asphyxie, on le sait, liée à l'insuffisante compensation par l'Etat des allocations individuelles de solidarité (AIS), avec un reste à charge pour les départements qui n'a de cesse de s'alourdir, principalement pour le RSA. "Il n'aurait servi à rien d'avoir survécu à la réforme territoriale si c'est finalement pour être asphyxié par le RSA", affirme ainsi Dominique Bussereau, le président de l'ADF.
Le sujet a occupé une bonne partie des échanges de leur première journée de travaux, jeudi 15 octobre. Il faut dire que cette journée avait débuté par la venue de Marylise Lebranchu, dont les élus espéraient des annonces sur ce terrain des AIS. Il n'y en a pas vraiment eu. Plutôt de simples précisions sur le projet gouvernemental d'aide d'urgence aux départements les plus en difficulté et sur l'éventualité d'une recentralisation du RSA (voir ci-contre notre article daté du 16 octobre). Alors, en clôture du congrès ce vendredi, le sujet était encore aux premières loges. L'ADF y avait en effet consacré une motion, préparée de concert par les deux groupes politiques de l'association. Après de derniers ajustements afin de rendre le texte suffisamment consensuel, cette motion a été adoptée à l'unanimité par les quelque 80 présidents réunis dans l'Aube.

RSA : une motion pour mettre la pression

Alors que certains craignaient que l'on se dirige vers "un consensus mou", la motion est ferme à l'égard du gouvernement. Et manifeste bien l'impatience des départements. Intitulée "L'ADF attend du gouvernement que l'Etat garantisse aux départements les moyens de maintenir leurs politiques", elle redit que "les départements ont désormais besoin de décisions urgentes et non plus d'un énième cycle de discussions".
Au-delà des dispositions immédiates pour 2015 promises par le gouvernement, l'ensemble de l'ADF porte aujourd'hui la demande d'une recentralisation du RSA. Et compte bien en déterminer elle-même "les modalités techniques et financières" (une assemblée générale extraordinaire de l'association s'en chargera avant le mois de décembre). Conscients qu'une telle renationalisation du RSA ne se fera pas en un jour, les présidents "exigent" aussi que des mesures s'inscrivent déjà dans le projet de loi de finances pour 2016. Et n'excluent pas des mesures "permettant de ralentir l'envolée des dépenses sociales".
Sinon ? Eh bien, préviennent-ils, que l'on ne compte plus sur les départements pour cofinancer les investissements de l'Etat, qu'il s'agisse par exemple de casernes de gendarmerie, de routes nationales ou de contrats de plan. Et sinon, "certains n'inscriront dans leur budget que le niveau de dépenses sociales votées en 2015". Dominique Bussereau lui-même incite ses collègues à opérer de la sorte, en tout cas ceux qui voteront leur budget avant la fin de l'année. La motion préconise d'ailleurs que les départements en difficulté reportent l'examen de leur budget 2016 au printemps prochain. Enfin, sinon… les départements seront tout simplement "dans l'incapacité de financer le RSA". Et ce sera à l'Etat d'en "endosser la responsabilité politique", prévient l'ADF.

Ne pas se limiter au social

Le président du Morbihan, François Goulard, témoigne : "Dès le début de l'année prochaine, cela sera impossible. Alors on fera comme le Nord. On cessera de payer le mois de décembre à la CAF. Puis le mois de novembre, puis…"
Et puis parallèlement, les autres champs d'action des départements seront élagués. "Cela touche aujourd'hui toutes nos politiques publiques, on ne peut pas faire autrement. On resserre sur notre cœur de métier, à commencer par le social", témoigne le président de Seine-Maritime.
Mais si le département n'est plus là que pour distribuer des allocations de solidarité, "n'importe quelle administration peut le faire, il n'y a plus besoin d'élus", juge Damien Abad, le président de l'Ain. Une sentence classique parmi les responsables départementaux. Un président de région, en l'occurrence Jean-Paul Huchon, est d'ailleurs venu leur donner raison sur ce point : "On ne peut pas réduire le département à la fonction sociale, à l'assistanat. Ce n'est pas gratifiant. Il faut aussi parler de développement départemental."
Les élus tiennent donc clairement à continuer de faire intervenir le département sur de multiples terrains malgré l'aléa financier… et malgré la suppression de la clause de compétence générale opérée par la loi Notr.

Loi Notr : miser sur  la "clause de solidarité territoriale" ?

"Nous avons hésité, c'est vrai. Soit on maintenait les régions en l'état et on supprimait le département. Soit on optait pour de grandes régions et on maintenait le département", raconte aujourd'hui Marylise Lebranchu, qui n'était pas venue à Troyes uniquement pour parler de RSA mais aussi pour continuer d'expliquer la loi Notr. Une loi qu'elle qualifie volontiers de "loi de compromis". Mais qui a selon elle "réaffirmé les compétences majeures des départements".
Les principaux intéressés diront plutôt que la bataille parlementaire a permis de sauver le plus gros : les routes, les collèges… "On a toujours le tourisme, le numérique…", ajoute Dominique Bussereau. "Certes, nous avons perdu la clause de compétence générale. Mais la loi a reconnu notre rôle sur la solidarité sociale et territoriale, sur l'ingénierie, sur l'équilibre des territoires", se félicite André Viola, le président de l'Aube.
La ministre de la Décentralisation l'affirme d'ailleurs elle aussi : "On vous a laissé une marge de manœuvre sur la définition de ce qu'est la solidarité territoriale, qui vous permettra par exemple d'aider les communes en investissement, d'aider les EPCI y compris en fonctionnement si cela permet à des projets ou des services qui ne verraient pas le jour sans votre aide de se déployer." "Certes, il faudra affiner cette clause de solidarité territoriale", ajoute Marylise Lebranchu.
D'aucuns d'ailleurs, comme Damien Abad, se demandent si au fond, "cette clause de solidarité territoriale n'est pas une clause de compétence générale déguisée". Auquel cas les départements pourront s'appuyer dessus pour "continuer à faire de l'économie". Certes pas des aides directes aux entreprises, pas des zones d'activités… mais de la "promotion de filières", du soutien à l'agriculture, de l'ESS, de l'économie circulaire, de la silver économie, des "projets de développement économique local", du soutien à la matière grise, pour reprendre, pêle-mêle, quelques-uns des champs évoqués par les élus au fil du congrès.
Et en 2016, alors que les régions n'auront pas encore pleinement pris en mains le large champ économique que leur attribue la loi, "qu'est-ce qui va se passer ?" : "Ne risque-t-on pas d'avoir une année blanche pour les aides aux entreprises ?", s'interroge toujours Damien Abad.

Besoin de stabilité

"C'est compliqué sur l'économie, il y a beaucoup de choses ambiguës", estime Dominique Bussereau, qui n'est "pas fan de la loi Notr", la jugeant "recentralisatrice" sur certains points. Jean-Paul Huchon parle lui aussi d'ambiguïté, par exemple sur le tourisme. Et considère qu'en quelque sorte, la clause de compétences générale "est remise entre les mains des CTAP", ces conférences territoriales de l'action publique censées pouvoir tout régler. Sauf que les élus, ils ont été plusieurs à le dire, semblent "faire davantage confiance à l'intelligence territoriale qu'à la CTAP".
"La CTAP, il faudra vraiment faire preuve de beaucoup de bonne volonté pour que cela fonctionne", selon Dominique Bussereau, qui s'attend entre autres à des scénarios très compliqués sur les transports scolaires et sur les ports. "A mon avis, la réforme va coûter plus cher. Et cela va prendre plusieurs années avant que les choses se stabilisent", dit-il.
Le président de l'ADF est rejoint sur un point par à peu près tout le monde, toutes tendances politiques confondues : malgré tout cela, pas question, en cas d'alternance politique en 2017, de revenir complètement sur la réforme territoriale. Le président de l'Association des maires de France et maire de Troyes, François Baroin, ne dit guère autre chose. Le président du Sénat, venu clore le congrès, le pense lui aussi : "Il faudra juste ajuster les textes là où ce sera nécessaire. Car on aura surtout besoin de stabilité." Et Gérard Larcher de souligner que dans l'immédiat, la réforme territoriale doit maintenant entrer dans les faits : "Si nous ne voulons pas faire de 2016 et 2017 des années blanches, il va falloir s'y mettre très vite."