Agence nationale des territoires : une articulation à trouver avec les agences départementales

Le président de l’Assemblée des départements de France (ADF), Dominique Bussereau, s'est exprimé, jeudi 13 septembre, à Orléans, sur la future Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) telle que sortie du débat parlementaire. "Nous avions demandé qu’on ne recrée pas une espèce de truc à Paris qui explique aux manants ce qu’il faut faire" a-t-il rappelé en clôture d’une nouvelle édition des "Ateliers des départements de France", consacrée cette fois-ci à "une ingénierie territoriale au service des territoires", à laquelle 150 personnes venues de 17 départements ont participé. "Si le préfet est tout seul pour être le guichet de l’agence, je ne vois pas très bien la nouveauté", explique-t-il. "Si, au lieu des 400 personnes qui seront à Paris, on mettait un ou deux chargés de mission au niveau des Sgar, des sous-préfets, des secrétaires généraux de préfecture…", suggère le président de la Charente-Maritime, se disant "effaré du jacobinisme" des agences nationales qui ne veulent pas bouger. Et de prévenir : "Il ne faudrait pas que ce soit une coquille vide."

La représentante du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), Sophie Duval-Huwart, directrice du développement des capacités des territoires, a explicité le projet, rappelant tout d’abord le calendrier prévu : une mise en service officielle au 1^er janvier 2020, le projet de décret constitutif de l’ANCT devant être "très prochainement envoyé au Conseil d’État". Elle a également rappelé que cette agence issue d’une demande de l’Association des maires de France (AMF) – souhaitant que l’État puisse appuyer les projets des territoires et apporter une ingénierie complexe lorsque celle-ci fait défaut - était le fruit de "compromis". La fusion des différentes agences de l’État en un "guichet unique", comme évoqué à l’origine, "aurait impacté plusieurs milliers de personnes" et l’agence "n’aurait pas pu être opérationnelle au 1^er janvier". À elle seule l'Ademe regroupe quelque 2.000 agents, a-t-il été précisé. D'où l’idée finalement retenue de créer un "noyau dur" autour du CGET, de l’Epareca (spécialisée dans la reconversion des espaces commerciaux) et de l’Agence du numérique. Soit entre 300 et 400 personnes. Autour de ce noyau, des conventions seront passées avec les grands opérateurs de l'État, notamment l’Anru, l’Anah, l’Ademe ainsi qu'avec la Banque des Territoires (les discussions sont en cours) pour coordonner leurs actions avec celles de l’agence.

"C’est une transformation par action plutôt que par structure", a assuré Sophie Duval-Huwart. "On ne peut plus accepter qu’un porteur de projet doive répondre aux critères de chacun." Il s’agit aussi de "sortir d’une idéologie verticale depuis Paris". L’agence fera du "sur-mesure" (le porteur de projet se tourne vers le préfet qui se tourne à son tour vers les services de l’État) et fonctionnera aussi "par programme" sur des priorités définies par le gouvernement dans des programmes comme par exemple la revitalisation des centres des villes moyennes et bientôt des petites villes.  Sur ce dernier point, le gouvernement devrait faire des annonces lors des assises de l’Association des petites villes de France, la semaine prochaine, à Uzès. Dans chacun des cas, "ce sont bien les projets des élus, l’État vient en facilitateur".

"Une véritable mutualisation"

Les départements ont toutefois une inquiétude : comment l’agence s’articulera-t-elle avec les nombreuses agences techniques mises en place pour répondre aux besoins croissants des collectivités, à l’instar de Cap Loiret qui, depuis deux ans, les appuie dans leurs projets (voir encadré ci-dessous). "Il y a une diversité de l’intelligence locale qu’il faut respecter", a insisté Marc Gaudet, président du Loiret. "Le risque principal des années à venir est qu’il y ait une forme de concurrence et de rivalité entre ce que va être cette ingénierie d’État et toutes les formes d’ingénierie territoriale qui se développent au niveau des départements", a renchéri Frédéric Néraud, vice-président du Loiret et président du CAUE (conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement) 45. "Il faut une véritable mutualisation de la matière grise entre l’État et les collectivités territoriales." 

Pour Julie-Agathe Bakalowicz, directrice régionale du Centre-Val de Loire de la Banque des Territoires, il faut voir le fonctionnement de l’agence comme "un réseau d’ingénierie". "Le guichet unique doit être compris comme un réseau unique. C’est bien ça l’enjeu pour nous. On est sur un principe de pragmatisme : quelle que soit la porte à laquelle vous frappez, il y a derrière un réseau unique."

"On a surtout besoin des bonnes compétences. La coordination c’est bien mais la réponse c’est mieux", a rebondi Vincent Louault, à la fois président de l’agence départementale d’aide aux collectivités (Adac) et du CAUE d’Indre-et-Loire.

Un décret du 14 juin 2019 relatif à l’assistance technique fournie par les départements est venu semer le trouble (sur le sujet, voir notre article du 20 juin 2019). Le texte relève le seuil d’éligibilité des intercommunalités à cette aide de 15.000 à 40.000 habitants pour tenir compte de la réforme de la carte intercommunale (qui a élargi le périmètre des intercos). Ce qui aura pour conséquence d'élargir le champ d'action des départements. Mais il dresse aussi une liste limitative de leurs domaines d’intervention (assainissement, gestion des milieux aquatiques, voirie, logement). "Le décret est nouveau. Pour le moment, on en est au stade de l’évaluation juridique. On verra avec les élus s’il y a une volonté de changer notre façon de faire", a expliqué Sandrine Gérard, directrice du service aux territoires du conseil départemental. "On parle d’expérimentation, il faut que le législateur arrête de mettre des barrières, en avançant d’un pas, en reculant de deux. (…) Il faut arrêter d’empiler tout le temps réglementation sur réglementation. On a un outil qui fonctionne bien, qu’on le laisse fonctionner", a réagi Marc Gaudet.

"On veut un État puissant !"

Les départements arguent qu’ils ont toute légitimité à intervenir alors que nombre de collectivités infra-départementales sont en difficulté financière. "Les collectivités locales sont confrontées à de nombreux défis : transition écologique, révolution numérique, revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs, accès aux soins… En face, les ressources sont en raréfaction ces dernières années. Le maître-mot qui soit s’imposer c’est ‘mutualisation des moyens‘", estime Frédéric Néraud. Selon lui, le débat sur l’ingénierie ne doit "pas occulter celui sur le financement des collectivités".

Alors que les discussions avec les associations d’élus sur le futur acte de décentralisation vont bon train, les départements demandent un retour de l’État dans ses prérogatives. "La mise en place de l’agence pose quand même la question de la faiblesse de l’État au niveau territorial. On a mis à l’os la présence des services techniques de l’État dans les départements (…). Les préfets n’auront pas plus de monde à leur disposition pour débrouiller les problèmes (…). La décentralisation doit s’appuyer sur un mieux d’État, pas sur moins d’État", a développé Dominique Bussereau, appelant aussi à une reprise de contrôle des agences qui font ce qu’elles veulent, en particulier les agences de l’eau. Ou de certains services comme les Dreal qui, dans une région aussi vaste que la sienne (Nouvelle-Aquitaine) en réfèrent directement à l’administration centrale sans passer par le préfet. "La décentralisation que nous voulons passe par un État qui a les moyens de nous répondre, a martelé l'ancien ministre. On ne veut pas du fédéralisme en France. On veut un État puissant !"