Un projet de loi de finances au service du plan de relance

Un "budget de relance" qui doit à la fois "répondre à l'urgence immédiate" et "anticiper la transformation économique du pays", a décrit Bruno Le Maire ce lundi 28 septembre en présentant à la presse le projet de loi de finances pour 2021. "Ce n'est pas parce que les difficultés sanitaires ont repris qu'il faut abandonner l'idée de la relance économique", "nous ne pouvons pas attendre que le virus ait disparu", a-t-il insisté.

Ce PLF 2021 est effectivement centré, comme prévu, sur le plan de relance dévoilé début septembre. Et en est "le principal vecteur", a souligné Olivier Dussopt. France Relance fait l'objet d'une "mission budgétaire" spécifique. Une mission qui sera intégralement gérée par Bercy. "Le défi, c'est le décaissement le plus rapide" des crédits, "pour qu'il ait un impact le plus fort possible sur la croissance", a résumé le ministre de l'Économie. Il s'agit maintenant, entre autres pour les collectivités, de "pouvoir voir concrètement la relance se produire dans les territoires", a-t-il poursuivi en rappelant les trois instances qui veilleront au grain : le conseil national de la relance qui, autour du Premier ministre, associera "toutes les parties prenantes", dont les représentants des collectivités ; un comité de pilotage hebdomadaire présidé par Bruno Parent ; des comités de suivi régionaux associant les préfets de région et les présidents de conseils régionaux (sur ce point voir encadré ci-dessous).

Sur les 100 milliards prévus sur deux ans pour le plan de relance, 10 milliards devraient avoir été dépensés dès cette année, notamment pour le soutien à l'emploi des jeunes. En fait, la mission France Relance dans le PLF 2021, ce sont 21 milliards de crédits de paiement (et 36,4 milliards d'autorisations d'engagement). Cette mission relance est composée de trois "programmes", qui correspondent aux grands axes présentés début septembre : "écologie" (rénovation énergétique des bâtiments, infrastructures de transports, stratégie hydrogène, biodiversité…), "cohésion" (emploi des jeunes, activité partielle, FNE-formation…) et "compétitivité" (capital investissement, recherche, relocalisations, soutien à l'export, au secteur culturel..).

Aux crédits budgétaires s'ajoute la baisse prévue des impôts de production, pour environ 10 milliards d'euros l'an prochain, avec "compensation intégrale" aux collectivités : suppression de la part de CVAE affectée aux régions (7,2milliards, compensés par une part de TVA), baisse de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) payée par le secteur industriel (1,75 milliard) et de de la cotisation foncière des entreprises (CFE, 1,5 milliard). Cette double baisse sera quant à elle compensée par un prélèvement sur recettes de l'État qui, souligne Bercy, "inclura la dynamique des bases".

Cette baisse des impôts de production constitue la principale mesure fiscale de ce projet de budget, qui poursuit par ailleurs la suppression progressive de la taxe d'habitation. La réduction de l'impôt sur les sociétés est aussi maintenue. On ne trouve "aucune hausse d'impôt" dans ce PLF, a insisté Bruno Le Maire, évoquant les "45 milliards de baisses d'impôts" décidées en trois ans et jugeant que "c'est ainsi que nous rendrons la France attractive".

Les prévisions du gouvernement… et celles du HCFP

Après une chute du produit intérieur brut (PIB) de 10% attendue cette année, le gouvernement table l'an prochain sur un rebond de 8%. Le plan de relance devant permettre de gagner 1,5 point de PIB en un an. "Cette prévision est soumise à des aléas importants" liés à l'évolution sanitaire, reconnait toutefois Bercy, avec pour corolaire un "dynamisme de la consommation incertain". Dans les prévisions actuelles, les dépenses des ménages augmenteraient de 6,2%, après avoir connu une chute de 8% cette année.

Après un déficit record de 10,2% du PIB en 2020, le gouvernement mise pour 2021 sur un repli du déficit public, en partie mécanique. Celui-ci resterait toutefois à un niveau élevé : 6,7% du PIB. Même chose pour la dette publique, attendue à 116,2% du PIB en 2021, après son envol prévu à 117,5% cette année.

Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a toutefois jugé lundi "volontariste" l'ampleur du rebond de l'économie française pour 2021 prévue par le gouvernement, alertant plus globalement sur les "très fortes incertitudes" que fait peser l'épidémie sur son projet de budget. Dans son avis, le HCFP estime que les prévisions sur le niveau d'activité, d'emploi ou de dépenses sont "plausibles" ou "vraisemblables" et que la prévision de déficit est "atteignable". Mais il met en garde sur le fait que la "soutenabilité" de la dette constituera un "enjeu central" à moyen terme. S'il juge "prudente" la prévision du gouvernement sur l'évolution du niveau d'épargne des ménages, le Haut Conseil pointe les hypothèses faites par l'exécutif sur d'autres aspects, comme les exportations, l'investissement des entreprises ou l'investissement public. Sur la situation des finances publiques, si la France ne risque pas de voir Bruxelles déclencher contre elle la procédure de déficit excessif, les règles européennes ayant été mises en suspens jusqu'à l'an prochain, le HCFP appelle toutefois à "la plus grande vigilance" à moyen terme.

Hors relance, la stabilité prime

Hors plan de relance, les dépenses des ministères dans le projet de budget pour 2021 s'inscrivent globalement en hausse de 3,8%, à 290,1 milliards d'euros, les grands gagnants étant la Justice, l'Intérieur et les Armées.

Globalement, le gouvernement prévoit une quasi-stabilité des postes dans la fonction publique d'Etat l'an prochain. "Le schéma d'emploi que nous proposons pour 2021 est un schéma stable", a confirmé Olivier Dussopt. On se souvient qu'il avait initialement été prévu de supprimer 50.000 postes au cours du quinquennat. "En fonction des besoins liés à la crise, des incertitudes que nous connaissons, nous aurons d'ici début 2021 l'occasion de revoir et de réviser l'objectif" de la fin du quinquennat, a déclaré le ministre des Comptes publics. "La crise que nous traversons nous (...) a amenés à créer un certain nombre d'emplois qui n'étaient pas nécessairement prévus", a-t-il expliqué, citant notamment les créations de postes de conseillers au sein de Pôle emploi.

La Justice voit son budget gagner 600 millions, soit près de 8% en plus pour atteindre 8,2 milliards. C'est davantage que ce qui était prévu par le document préparatoire publié en juillet. Cette augmentation permettra de financer 1.500 postes supplémentaires, après 1.520 créés cette année, ainsi que la justice de proximité promue par le Premier ministre.

L'Intérieur bénéficie d'une hausse de 200 millions d'euros à 13,9 milliards de la mission "Sécurité". Dans le cadre du recrutement de 10.000 policiers prévu sur le quinquennat, 1.369 nouveaux postes sont prévus l'an prochain, après 1.536 cette année.

Le ministère du Travail voit ses crédits augmenter de 400 millions d'euros à 13,2 milliards, tout en perdant près de 500 postes. Le plan d'investissement dans les compétences (PIC) "poursuit sa montée en charge avec un nouvel engagement de 3,3 milliards en 2021", précise Bercy.

La mission "Écologie, développement et mobilités durables" gagne 1,5 milliard d'euros, à 19,2 milliards. L'État va notamment augmenter son soutien aux énergies renouvelables, qui passe de 5,4 milliards d'euros en 2020 à 6,9 milliards en 2021. Mais le ministère de la Transition écologique perd 947 postes.

Premier poste du budget de l'État, l'enseignement scolaire voit son plafond de dépenses augmenter de 1,6 milliard à 54,9 milliards d'euros. L'enseignement supérieur et la recherche perdent en revanche 200 millions, malgré la loi de programmation pluriannuelle de la recherche (LPPR) qui promet d'injecter 25 milliards d'euros dans la recherche publique au cours des dix prochaines années.

Collectivités : l'essentiel était dans la LFR 3

Le ministère de la Cohésion des territoires, qui inclut le logement, gagne 900 millions d'euros de crédits par rapport à 2020. La mission "Cohésion des territoires" sera marquée l'an prochain par la réforme du versement des aides au logement (la contemporanéisation des APL). Mais aussi par l'accélération du plan "Logement d’abord", l'ouverture de nouvelles places d’hébergement d’urgence… Le gouvernement met par ailleurs en avant le fait que dans le cadre des prochains contrats de plan État-région (CPER), "les crédits de la mission permettront, en 2021, de financer des opérations prêtes à démarrer pour renforcer rapidement les moyens dédiés à l’aménagement dans ces territoires". Également mentionnés : 10 millions supplémentaires consacrés à la "montée en gamme" de France services, un doublement des crédits d'ingénierie de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et une hausse des moyens de la politique de la ville de 46 millions d'euros en crédits d’engagement.

Quant à la mission "concours financiers de l’État aux collectivités locales" (qui englobe les crédits du budget général de la mission "relations avec les collectivités territoriales", les prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités et le produit de l'affectation de TVA aux régions), Bercy fait valoir que les concours financiers de l'Etat progressent de 4,8 milliards… ou de 1,5 milliard en excluant la compensation de la baisse des impôts de production.

Localtis détaillait dès vendredi les mesures touchant aux finances du bloc local (voir notre article). On redira que le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal et des départements restera stable, à hauteur de 27 milliards. La péréquation verticale sera légèrement renforcée (180 millions pour les communes, 30 millions pour les EPCI et 10 millions pour les départements). Les dotations de soutien à l’investissement local (DSIL, DETR, DPV et DSID) restent stables. En marge de la fraction de TVA allouée aux régions, 250 millions de part de TVA seront, comme l'an dernier, attribués aux départements les plus fragiles. Enfin, le PLF "tire les conséquences" de la troisième loi de finances rectificative (LFR 3) en budgétant 250 millions d'euros au titre de la deuxième annuité du "filet de sécurité" mis en place pour les communes et intercommunalité confrontées à des pertes de recettes fiscales ou de redevances du fait de la crise.

Un "budget vert"

Le PLF 2021 est "pour la première fois" un "budget vert", a fait valoir lundi le gouvernement, Bruno Le Maire parlant même d'une première mondiale. Emmanuel Macron s'était engagé lors du One Planet Summit de décembre 2017 à ce que la France présente, au côté du budget annuel traditionnel, un budget vert, c'est-à-dire une évaluation de l'ensemble des dépenses budgétaires et fiscales en fonction de leur impact sur la planète. Pour ce nouvel exercice, le gouvernement a retenu six critères : lutte contre le réchauffement ; adaptation au dérèglement climatique et prévention des risques naturels ; gestion de la ressource en eau ; économie circulaire et gestion des déchets ; lutte contre les pollutions ; protection de la biodiversité.

Les 488,4 milliards d'euros de dépenses ont été passées à travers ces filtres. Plus de 90% d'entre elles sont considérées comme neutres, c'est-à-dire comme n'aggravant ni n'améliorant la situation existante. Selon les chiffres publiés par le gouvernement, 42,8 milliards d'euros sont décrits comme des dépenses "vertes", favorables à l'environnement sur au moins un des six critères (et défavorable sur aucun). Par exemple : développement des énergies renouvelables, taxes affectées aux agences de l'eau, ou partie "écologie" du plan de relance. À l'inverse, 10 milliards sont jugés défavorables pour l'environnement (baisses de taxes sur les carburants, dépenses en faveur du transport aérien…). Et 4,7 milliards sont classés "mixtes", ayant un impact positif sur un critère et négatif sur un autre. "Les dépenses vertes vont augmenter de près de 30% et les dépenses brunes (défavorables à l'environnement) vont diminuer de près de 10%" par rapport à 2020, a assuré le ministre de l'Économie.

Les ONG de défense de l'environnement se sont montrées plutôt tièdes. "Après la douche froide du plan de relance vert pâle (...), le projet de loi de finances n'apporte aucune avancée significative sur les chantiers prioritaires de la transition écologique et solidaire", comme la baisse des aides aux énergies fossiles ou la rénovation énergétique, a par exemple commenté le Réseau Action Climat.

Localtis reviendra plus en détail dans ses prochaines éditions sur les missions budgétaires intéressant les collectivités locales.