Trois budgets de crise

Le PLF 2021

C'est le 17 décembre que le Parlement a définitivement adopté le projet de loi de finances 2021, au terme d'un ultime passage devant les députés. L'Assemblée nationale l'a voté par 91 voix contre 33. Les groupes d'opposition de gauche comme de droite ont voté contre, sauf l'UDI. La veille, le Sénat l'avait rejeté en bloc, adoptant par 195 voix pour et 78 voix contre une motion du rapporteur général Jean-François Husson entraînant le rejet du texte sans examen. L'Assemblée l'avait voté en nouvelle lecture (suite au défaut d'accord en commission mixte paritaire) le matin même, après s'être employée à gommer la plupart des modifications adoptées par les sénateurs en première lecture. Le texte ne va pas être publié tout de suite, sachant que le Conseil constitutionnel a été saisi.

La crise sanitaire et le reconfinement de fin octobre ont évidemment fait bouger les lignes par rapport au projet de budget présenté le 28 septembre (le plan de relance ayant pour sa part été présenté le 3 septembre), en poussant le gouvernement à réajuster à la baisse ses prévisions macroéconomiques pour 2021 et à prolonger les aides d'urgence pour les secteurs sinistrés comme la restauration ou l'événementiel. Dans la dernière ligne droite, Bruno Le Maire avait ainsi annoncé la mobilisation de 20 milliards d'euros d'aides en 2021, dédiés notamment au chômage partiel et au fonds de solidarité.

Olivier Dussopt a insisté sur le rôle du plan de relance pour "proposer une perspective", grâce à l'enveloppe globale de 100 milliards d'euros jusqu'en 2022. Pour 2021, la mission "plan de relance" compte 22 milliards d'euros de crédits, dont trois milliards pour la rénovation énergétique des bâtiments. Le volet cohésion pour 2021 prévoit cinq milliards d'euros pour la "sauvegarde de l'emploi" (chômage partiel, formation) et quatre milliards à destination des "jeunes".

La droite a apporté son soutien à la mission "relance" même si elle trouve le plan tardif et trop peu ciblé et certaines dépenses "sans lien avec la crise". La gauche juge en revanche cette relance très en deçà des besoins, insuffisamment tournée vers la "demande" et l'écologie. Précaires et jeunes sont les "grands oubliés", selon la présidente du groupe PS, Valérie Rabault.

Durant les débats dans les deux chambres, des inquiétudes se sont entre autres fait entendre quant au niveau de la dette, qui "obère le futur des jeunes générations" pour la sénatrice Vanina Paoli-Gagin (Indépendants) et "qui à terme pèsera sur les dépenses sociales", selon sa collègue écologiste Sophie Taillé-Polian. Le gouvernement assure que toute hausse d'impôt est exclue et attend les conclusions d'ici fin février d'une commission sur le sujet, présidée par l'ancien ministre des finances Jean Arthuis. Le "redressement des finances publiques" fera l'objet de "débats dans les prochaines semaines et les prochains mois", a relevé Olivier Dussopt. 

Gauche et écologistes ont en outre ferraillé contre la baisse programmée de 10 milliards d'euros des impôts de production des entreprises, une mesure de compétitivité profitable selon eux aux plus grandes sociétés, "sans contrepartie sociale ou écologique".

Dans le détail, les cotisations d'impôts fonciers de l'industrie sont réduites de moitié et la part régionale de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est supprimée.

Les collectivités concernées sont compensées par de nouvelles ressources. Les régions percevront une fraction de TVA, dont le produit en 2021 sera égal au montant de la CVAE qu'elles ont touché en 2020. Avec cette mesure prévue par l'accord qu'elles ont signé avec l'Etat, les régions ne subiront donc pas le recul de la CVAE en 2021. Ce qui les place en bonne position pour participer à la relance. De son côté, le bloc communal percevra une dotation qui évoluera en fonction des bases des entreprises industrielles, mais qui ne tiendra pas compte des éventuelles hausses de taux. Cela fait dire aux maires et présidents d'intercommunalité que l'autonomie fiscale de leurs collectivités est amoindrie.

Ils ne marqueront tout de même pas la loi de finances pour 2021 d'une pierre noire. Car si le texte faisait initialement l'impasse sur la question de la compensation au bloc communal des pertes de recettes liées à la crise du Covid-19, la version finalement adoptée apporte sa pierre à l'édifice. En nouvelle lecture, les députés ont en effet décidé de reconduire en 2021 (pour les seules recettes fiscales) le "filet de sécurité" qui protège cette année les budgets des communes et intercommunalités les plus affectées par la crise.

Deux autres mesures, plus modestes, sont aussi venues, au cours de la navette, étoffer le dispositif de soutien au bloc communal : la création d'un mécanisme de garantie, en 2021, pour les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des communes de moins de 5.000 habitants qui ne sont pas classées station de tourisme et la prise en charge par l'Etat de la moitié du coût des abandons de loyers consentis par les collectivités au profit des entreprises louant des locaux qui leur appartiennent. On est à coup sûr très loin du vaste dispositif de soutien voulu par le Sénat, mais ce sont des avancées, que d'ailleurs l'Association des petites villes de France (APVF) et France urbaine ont saluées. Le bloc communal préservera ainsi une partie de sa capacité d'autofinancement : autant de moyens qu'il pourra utiliser pour la relance de l'économie.

La LFR 4

La quatrième loi de finances rectificative de l’année est quant à elle parue au Journal officiel le 1^er décembre. Ce nouveau budget de crise pour l'année 2020 visait en particulier à prendre en compte les effets du reconfinement. Notamment en rechargeant les dispositifs d’urgence avec 20 milliards d’euros supplémentaires pour "tenir jusqu’à la fin de l’année", selon les mots d'Olivier Dussopt.

Il comporte ainsi 10,9 milliards d’euros pour le seul fonds de solidarité, en plus des 9 milliards d’euros déjà programmés lors des trois précédentes loi de finances rectificatives. Ce budget rectificatif prévoit en outre des aides à la numérisation des commerces (60 millions d’euros), 100 millions d’euros pour compenser les pertes de recettes et de billetterie dans la culture et le sport, des rallonges pour le financement de l’activité partielle (portant le total à 34 milliards d’euros), 1,1 milliard d’aides pour les plus "vulnérables" (prime exceptionnelle de 150 euros pour les allocataires du RSA, de l’ASS, de l’APL), un abondement de 4,3 milliards d’euros d’exonérations de cotisations sociales patronales, financement de 30.000 nouveaux postes dans l’insertion par l’activité économique...

C'est aussi dans cette LFR4 que figure la création d’une aide exceptionnelle pour les contrats d’apprentissage, un soutien financier aux opérateurs et les établissements culturels, des crédits supplémentaires pour le financement du dispositif MaPrimeRenov' ou encore le renforcement des moyens alloués au plan France très haut débit.

Parmi les mesures qui concernent directement les finances locales :

- On retiendra surtout du volet "finances locales" du texte qu'il apporte une aide aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM), afin de compenser les pertes de versement mobilité et une partie des pertes de recettes tarifaires. Elle prendra la forme d'avances remboursables : 1,2 milliard d'euros sont prévus pour Ile-de-France Mobilités et 750 millions d'euros pour les autres AOM. Ces sommes devront être remboursées selon des conditions avantageuses ;
- la loi ouvre 200 millions d'euros de crédits en 2020 pour alimenter le fonds de soutien en faveur des départements (dit de "stabilisation").
- 60 millions d’euros en autorisations d'engagement et 40 millions d’euros en crédits de paiement pour compléter la prise en charge par l'État d'une partie des masques achetés par les collectivités ;
- le dispositif des avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) destinées à soutenir les départements et d'autres collectivités territoriales voit ses crédits rabotés à hauteur des trois quarts (-1,5 milliard d'euros) pour 2020 ;
- une réévaluation à la baisse du dispositif de soutien exceptionnel de l’État au profit des collectivités du bloc communal confrontées à des pertes de recettes fiscales et domaniales ;
- une enveloppe supplémentaire de 25 millions d'euros pour le recrutement d’assistants d’éducation dans les collèges et les lycées professionnels afin de faciliter le dédoublement des classes.

La LFR3

La troisième loi de finances rectificative, définitivement adoptée par le Parlement le 23 juillet, a été publiée au JO le 31 juillet. Une loi de soutien aux secteurs les plus en difficulté... et un effort de 4,5 milliards d'euros en faveur des collectivités.

Cette LFR 3 représente ainsi environ 45 milliards d'euros de soutien pour le tourisme, l'aéronautique, l'automobile ou encore l'emploi des jeunes et l'apprentissage… et une kyrielle d'autres mesures d'urgence face à la crise.

Parmi les dispositions touchant directement les finances des collectivités :

Les deux premières lois de finances rectificatives n'avaient apporté aucune réponse à la question du soutien au secteur public local, malgré l'inquiétude des élus locaux. C'est finalement ce troisième budget rectificatif pour 2020 qui établit un plan d'urgence. Il met en place un mécanisme de garantie des recettes fiscales et domaniales en 2020 pour les communes et les EPCI à fiscalité propre les plus affectés par la crise. Cela représentera une aide de l'Etat de l'ordre de 250 millions d'euros cette année.

Par ailleurs, la loi crée des avances remboursables pour les départements qui sont confrontés à une baisse de leurs recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Près de 400 millions d'euros sont ainsi alloués dès cette année à une quarantaine de départements. Les bénéficiaires ne rembourseront l'Etat que lorsqu'ils auront retrouvé le niveau de leurs recettes de DMTO d'avant la crise. En outre, 1 milliard d'euros de crédits viennent abonder la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). La somme financera en 2020 et 2021 des projets des communes et intercommunalités.

Mais aussi :
- allègement de CFE (cotisation foncière des entreprises) pour certains secteurs économiques ;
- exonération de taxe d'habitation pour certains contribuables âgés ;
- compensation des pertes fiscales des régions et collectivités d'outre-mer ainsi que de la collectivité de Corse ;
- exonération facultative des taxes de séjour en 2020 ;
- faculté pour les collectivités de mieux accompagner le secteur associatif face aux conséquences de la crise en maintenant la totalité de la subvention accordée à un projet ou un événement annulé pendant l'état d'urgence sanitaire.