Territoires urbains : aux grands maux les grands moyens

Pas moins de 900 personnes étaient réunies ces 21 et 22 septembre à Angers pour les sixièmes Journées nationales de France urbaine. L'an dernier, c'est à Reims que l'association représentant les grandes villes, agglomérations et métropoles avait donné rendez-vous. Il y avait principalement été question de fractures sociales et territoriales (voir notre article de septembre 2022). De crise climatique et énergétique aussi. Un an plus tard, force est de constater que les choses ne se sont pas vraiment arrangées. C'est en tout cas ce qu'a déploré la présidente de France urbaine, Johanna Rolland, en ouvrant la plénière de la seconde journée, en dressant un tableau plutôt sombre. Les fractures se sont largement "avivées", notamment du fait de l'inflation qui ne se limite désormais plus au domaine de l'énergie. Face à "une montée de la précarité", et dans un contexte d'"affaiblissement des services publics", "les inquiétudes et les souffrances" sont plus visibles que jamais. Et s'accompagnent d'une "montée des tensions et des violences", avec le paroxysme des émeutes du début de l'été. Mais en parlant de violences, la maire de Nantes songe aussi à celles, plus quotidiennes, qui se manifestent notamment à l'égard des élus locaux et des agents. La crise est aussi "démocratique". Quant à la crise climatique, après un été marqué par des records de chaleur dans le monde… clairement, "la catastrophe est là", dit Johanna Rolland, évoquant "un sentiment d'urgence de plus en plus fort" face auquel "il faut donner des signes rapides et tangibles".

Face à tout cela, les territoires représentés par France urbaine estiment être en première ligne. "Via nos intercommunalités, nous représentons 2.000 communes – dont un tiers d'ailleurs sont classées comme communes rurales par l'Insee – et la moitié des Français... et les deux tiers des personnes vivant sous le seuil de pauvreté", résume la présidente, souhaitant une nouvelle fois tordre le coup à un cliché : "Non, les territoires urbains ne sont pas tous riches et connectés, pas plus que les territoires ruraux ne sont tous pauvres et isolés."

Depuis un an, France urbaine, s'appuyant sur ses vingt commissions, a multiplié les contributions et propositions (sur le bien-vieillir, le CNR Santé, les ZFE, l'économie, la décentralisation du logement…) et participé à toutes les réunions initiées par le gouvernement (CNR, planification écologique, réunions ministérielles thématiques…), a rappelé Johanna Rolland. Elle reconnaît que certaines avancées ont été obtenues de la part du gouvernement, citant l'abandon de la contractualisation sur les dépenses des collectivités (contrats de Cahors), l'éligibilité des transports publics à l'amortisseur électricité, le tout récent élargissement du FCTVA (voir notre article du 18 septembre), les meublés de tourisme (voir notre article lié à la participation, la veille, de la ministre Dominique Faure à l'un des ateliers organisés à Angers), le décret dark stores… "Mais on est encore loin du compte, il reste beaucoup à faire", souligne-t-elle, ajoutant : à l'approche de la présentation du projet de loi de finances (PLF), "nous restons vigilants, car nous ne sommes jamais à l'abri d'une nouvelle idée de Bercy". Elle regrette en outre "un cadre de concertation pas toujours lisible", avec "une multiplicité de réunions, de process" : "Les réunions c'est bien, les décisions c'est mieux !" "Dites à vos collègues qu'on est ravis de ces échanges, mais il faut que cela aboutisse à du concret", a-t-elle même lancé à l'adresse du ministre Christophe Béchu venu ce 22 septembre dans son ancien fief d'Angers clore ces Journées nationales.

France urbaine identifie clairement quatre enjeux aujourd'hui prioritaires :  transition écologique, logement, santé, sécurité. Avec, dans tous ces domaines, l'éternelle revendication d'une décentralisation accrue et d'une autonomie financière et fiscale. Ce qui, précise Johanna Rolland, doit aller de pair avec "un État fort, un État stratège".

Prenant la parole devant les congressistes, le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires a d'emblée prévenu que la période de réserve liée aux élections sénatoriales devant se dérouler deux jours plus tard dans 44 départements, dont le Maine-et-Loire, l'empêcherait de "faire des annonces". D'autres échéances toutes proches, telles que la présentation du PLF, ont sans doute aussi contribué à la prudence de ses propos. Sans oublier la présentation ce lundi 25 septembre par Emmanuel Macron de la fameuse planification écologique, dont les grandes lignes avaient été tracées quelques jours plus tôt par Elisabeth Borne (voir notre article).

• Transition écologique

Cette planification écologique, Christophe Béchu en fait désormais "le cœur" de l'action gouvernementale. Elle est le fruit "de plus d'un an de travail", "aucun pays ne l'a fait", "aucun pays n'a expliqué où étaient les gisements des émissions dans lesquels il allait faire en sorte de puiser pour obtenir des baisses", a-t-il fait valoir, évoquant les "10 milliards d'autorisations d'engagement, dont 7 milliards immédiatement disponibles" (soit en 2024). Selon la ventilation des crédits présentés par la Première ministre (voir notre article), les collectivités bénéficieront de 800 millions de crédits nouveaux, dont 500 millions de plus pour le fonds vert (ainsi porté à 2,5 milliards).

Pour l'heure, les élus restent dans l'expectative. "Nous attendons des financements de long terme, de la cohérence, pour pouvoir faire nos choix d'investissements", dit par exemple Éric Piolle, le maire de Grenoble et deuxième vice-président de France urbaine. Pour lui, le fonctionnement du fonds vert a jusqu'ici manqué de "vision stratégique", avec "un nouveau plan chaque semaine", à l'instar du plan de rénovation des écoles. Et puis… "le recyclage des crédits à l'infini, ça n'échappe à personne", a prévenu Johanna Rolland devant Christophe Béchu.

"Identifier la responsabilité de chaque secteur" dans le cadre de cette démarche de planification écologique engagée depuis 17 mois "était utile", juge toutefois le premier président Jean-Luc Moudenc, maire de Toulouse, tout en s'interrogeant : "Les moyens vont-ils être répartis en fonction des problèmes et des territoires sur lesquels ceux-ci se posent ?" Car, rappelle-t-il, les territoires urbains concentrent les deux tiers des émissions de gaz à effet de serre, principalement en lien avec le logement et les déplacements.

Pour France urbaine, le bon outil existe déjà : les CRTE, à rebaptiser "contrats de réussite de la transition écologique". "Depuis qu'ils ont été signés, les CRTE n'ont pas beaucoup de consistance, n'ont pas produit beaucoup de propositions concrètes. Mais puisqu'ils existent, inutile de réinventer un nouvel outil, il suffit de les nourrir", estime Jean-Luc Moudenc. Johanna Rolland n'a pas dit autre chose à Christophe Béchu : "Les CRTE peuvent être le levier de la planification écologique, s'ils sont abondés par des enveloppes pluriannuelles fongibles."

Mais l'association va plus loin. "Pour nous, la seule clef possible de répartition du fonds vert, c'est d'attribuer les deux tiers des crédits aux territoires urbains. Sinon, ce sera du saupoudrage", clame Johanna Rolland.

Le ministre n'a pas répondu sur ce point, rappelant que "la planification écologique, ce n'est pas que la réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais aussi la biodiversité et l'adaptation au changement climatique". "Nous allons territorialiser cette planification", a-t-il toutefois insisté. Il ne s'agira pas de "donner des objectifs contraignants aux territoires en disant 'Vous avez l'obligation de baisser de X centaines de millions de tonnes', mais d'assumer une démarche d'engagement dans laquelle nous pourrons relier des crédits et des appuis budgétaires à des engagements de baisse de CO2", a-t-il précisé.

Première étape pour cela, dès octobre : l'organisation de "COP régionales" pour "décliner à l'échelle de chaque région la photographie de leurs émissions", en tenant compte des disparités entre elles. Deuxième étape : "des déclinaisons qui pourraient effectivement, comme vous l'avez appelé de vos vœux, conduire à ce que les CRTE fassent l'objet de financements qui permettent de crédibiliser les engagements avec deux principes, la prévisibilité et la pluriannualité". Et Christophe Béchu de poursuivre en ces termes : "Nous aurions tort de penser qu'il s'agit de quelque chose de simple", tant du fait de "l'ampleur de l'effort pour doubler la baisse des émissions" que des "injonctions contradictoires auxquelles nous sommes confrontés".

Au chapitre environnement, quelques questions précises avaient par ailleurs été évoquées par France urbaine. Dont les déchets avec, notamment, le litige sur la consigne des bouteilles plastique, sachant que les Assises des déchets doivent se tenir dans la ville de Johanna Rolland les 27 et 28 septembre. Christophe Béchu, qui interviendra à Nantes, a indiqué quelle sera la teneur de son message : "La priorité n'est pas le taux de recyclage, mais la diminution des volumes." Dans ce cadre-là, a-t-il ajouté de façon sibylline, "la simplicité de certains objets peut parfois masquer des effets pervers".

Autre volet abordé par les élus, naturellement : le ZAN. Tout d'abord pour rappeler que l'objectif du ZAN, qui implique de "reconstruire la ville sur elle-même", est largement partagé. Mais pour rappeler, aussi, que "durant les dix dernières années, se sont bien les territoires urbains, et de loin, qui ont été les plus sobres en foncier", que "le choix de la densité a été fait depuis longtemps", tel que l'a formulé Jean-Luc Moudenc. Sa crainte, toutefois : que ces territoires soient "contraints à une sur-densité". Une crainte, également, quant aux impacts du ZAN en termes de production de logement social, sachant que 70% de la production de logement social serait aujourd'hui portée par la production privée. Et le maire de Toulouse de souligné que le fait d'avoir "donné aux régions le soin de fixer les règles" avait été une erreur.

Sur ce point, après s'être redit favorable au fait de "remettre de la souplesse pour être certains de tenir l'ambition", Christophe Béchu a rappelé que "le texte de compromis qui a été trouvé conduit à ce que les régions n'aient plus de pouvoir prescriptif", ce qui "sera officialisé dans les ultimes décrets qui sont sur le point de sortir". Et le ministre de relever que "51% de l'artificialisation du pays ces dix dernières années a été le fait de lotissements de moins de huit logements à l'hectare, avec une taille moyenne de 1.200 mètres carrés de jardin" : "Ca n'est pas compatible avec les enjeux qui sont devant nous. Mais quand on veut me faire dire que le ZAN, ce serait la fin de la maison individuelle, c'est juste une manière d'aller inquiéter les gens."

• Transports

Le ministre n'a pas spécifiquement abordé la question des transports publics, alors que France urbaine portait une demande précise : face au "mur d'investissements" qui attend les territoires urbains et à "un système de financement à bout de souffle", l'association demande un "déplafonnement du versement mobilité", sous conditions. En rappelant que ce versement mobilité est aujourd'hui limité à 2% de la masse salariale, exception faite de l'Île-de-France (2,9%). "Il est inimaginable que l'on ait deux poids deux mesures entre l'Île-de-France et le reste du pays", a clamé Johanna Rolland. François Rebsamen, le maire de Dijon, qui s'était exprimé la veille lors d'un atelier consacré aux finances, a souligné que le blocage actuel tenait au refus du Medef et indiqué qu'Élisabeth Borne serait "plutôt favorable" à une augmentation. Et l'élu de proposer "des référendums locaux auprès des entreprises de chaque territoire", se disant convaincu que celles-ci n'y seraient pas hostiles.

Dans ce contexte, quid des RER métropolitains promus en novembre dernier par Emmanuel Macron ? La plupart des élus concernés y seraient favorables. Johanna Rolland y voit "un levier utile, notamment en termes d'alliance entre urbain et périurbain". Jean-Luc Moudenc évoque entre autres "la possibilité d'aller chercher des actifs loin de nos agglomérations". Mais, prévient-il, "ça coûte très très cher" et cela exigera donc "des moyens supplémentaires". Attention aussi, dit-il, à s'assurer que "cela produira effectivement un basculement de la voiture vers le train".

Evoquer les mobilités, c'est aujourd'hui évidemment aussi parler de ZFE, les zones à faibles émissions mobilités. En écho aux propositions du rapport remis au gouvernement en juillet dernier, dont il était le co-auteur (voir notre article), Jean-Luc Moudenc a une nouvelle fois souligné la nécessité de prendre en compte la dimension sociale. Selon lui, Christophe Béchu "a eu le bon réflexe" en levant le pied et en créant la catégorie "territoires de vigilance". "Suite à ce rapport et aux travaux parlementaires, nous avons effectivement clarifié les règles selon que l'on est en dépassement de seuil ou pas. Et avons expliqué qu'il n'y aurait pas de calendrier d'interdiction là on l'on n'est pas en dépassement de seuil", a réexpliqué Christophe Béchu.

Le maire de Toulouse attend toutefois un certain nombre de précisions. Et espère notamment que l'extension des aides de l'État aux territoires voisins impactés par la mise en place d'une ZFE se retrouvera bien dans le PLF.

• Logement

La "crise majeure" du logement a largement été évoquée durant les deux journées de congrès. "C'est toute une chaîne qui est grippée, ce sont des parcours de vie empêchés, et le premier maillon, c'est le logement social", a ainsi décrit Nathalie Appéré, maire de Rennes et secrétaire générale de France urbaine. L'association, souligne-t-elle, "a été de toutes les concertations, tous les groupes de travail". Les conclusions unanimes du CNR logement ont suscité "de l'espoir". Sauf que depuis, "aucune mesure opérationnelle n'est sortie". "Le logement n'étant pas un bien comme un autre, il faut que nous puissions utiliser tous les leviers de la régulation, en fonction des réalités de nos territoires", dit-elle. D'où la demande constante d'une décentralisation des politiques de l'habitat ("pas une décentralisation sèche", précise toutefois Nathalie Appéré) et le souhait de voir reconnaître aux intercommunalités le rôle d'autorités organisatrices de l'habitat (AOH), à la fois "pour la construction, la régulation, le foncier".

Christophe Béchu ne nie pas la gravité de la situation, se référant à ce titre à l'étude de la Banque des Territoires publiée la veille (voir notre article de ce jour) et reprenant à son compte l'idée que "l'on ne pourra pas faire en même temps la rénovation énergétique et les mises en chantier". Il a cité quelques acquis récents, dont la convention signée en juin dernier entre l'État et Action logement, mais convenu qu'il "faudra d'autres réponses". Et indiqué que des annonces nouvelles seront faites lors du prochain congrès HLM début octobre à Nantes.

Et l'ancien maire d'Angers de déclarer : "Sur le champ de la décentralisation du logement, nos rendez-vous prochains nous permettrons, non pas de dresser des contours, mais de passer à l'acte. Personne ne peut croire que c'est depuis Paris qu'on est capables d'arrêter les zonages. Le sujet des meublés de tourisme ou de l'évolution des loyers (…), la question des attributions de logements sociaux - où l'on est passés de trop d'opacité à trop d'automaticité, à tel point qu'on a du mal à accompagner des familles qu'on connaît localement -, la question de la fiscalité, du soutien à la construction… Ce sont autant de sujets qui sont un territoire de décentralisation, dans lequel nous allons trouver le bon équilibre."

• Santé

"La santé et le problème de l'accès aux soins est devenu la préoccupation des Français", constate Éric Piolle, insistant comme Johanna Rolland sur le fait que la désertification médicale touche également les territoires urbains, notamment les quartiers politique de la ville (QPV). Le nouveau ministre de la Santé, Aurélien Rousseau, a rencontré France urbaine et serait prêt à travailler avec l'association, laquelle demande la création de "conseils métropolitains de santé".

Éric Piolle met aussi l'accent sur le problème de la santé mentale, un sujet que France urbaine avait mis en avant dans sa contribution au CNR santé, et demande à ce que la santé mentale soit "intégrée à l'offre de premier recours".

• Politique de la ville

"Nous attendons avec force ce qui ressortira du prochain conseil interministériel des villes", a prévenu Johanna Rolland en accueillant Christophe Béchu. Quels que soient les sujets, les quartiers politique de la ville ont naturellement été très présents dans les échanges entre congressistes. L'une des tables-rondes avait par exemple amené les représentants de Strasbourg et de Mulhouse à témoigner de leurs expériences. Strasbourg et son quartier Elsau, où le confinement avait mis en lumière le fait que les habitants ne disposaient pas de services et commerces dans le rayon imposé de 1 kilomètre… Mulhouse et ses 136 nationalités, dont tous les quartiers sauf un sont estampillés QPV.

Catherine Vautrin, présidente de la communauté urbaine du Grand Reims mais aussi présidente de l'Anru, a souligné combien les difficultés liées aux factures d'énergie et, plus globalement, de pouvoir d'achat, étaient exacerbées dans ces quartiers. Saluant la présence dans la salle de Gilles Leproust, le président de Ville & Banlieue, Johanna Rolland rappelle qu'on "dit souvent qu'il y a beaucoup d'argent mis dans la politique de la ville mais la vérité, c'est que c'est 1% du budget de l'Etat". Les attentes des deux associations à l'heure du CIV du 9 octobre et des nouveaux contrats de ville semblent largement convergentes. En sachant que Ville & Banlieue devait rendre publique le lendemain sous forme d'une lettre ouverte au gouvernement (Localtis y reviendra dans sa prochaine édition).

• Sécurité

Les émeutes du début de l'été ne pouvaient être éludées lors de ces journées. Certains élus, à l'instar de Nathalie Apppéré, témoignant toutefois du fait que grâce à une "connaissance intime des quartiers" et donc à un certain nombre de "radars", certaines dégradations avaient pu être prévenues. Là encore en cohérence avec ce que disent les élus de Ville & Banlieue, France urbaine met en avant "le constat d'un malaise profond, qui est là depuis longtemps", pour reprendre les termes de David Marti, maire du Creusot.

Celui-ci parle de l'importance absolue de la prévention, du "continuum de sécurité" depuis cette prévention jusqu'aux décisions de justice, des moyens du Fonds Interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) qui ne sont "pas raisonnables", du rôle de la police municipale sur laquelle France urbaine a décliné des propositions… "Sur tout cela, que nos propositions soient écartées ou retenues, nous voulons avoir des réponses", insiste le maire, qui estime notamment que les CLSPD ou CISPS (contrats locaux / intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance) "fonctionnent" et doivent "être développés". David Marti invite par ailleurs, plus largement, à s'interroger collectivement sur "une problématique très franco-française" : "la traduction du mécontentement par la violence".

Un élément relativement nouveau dans la prise de parole des élus urbains sur les enjeux de sécurité : la question du trafic de stupéfiants. En sachant que la veille, une cinquantaine de maires de grandes villes avaient publié dans Le Monde une tribune appelant à "un plan national et européen ambitieux contre le trafic de drogue". Avec des signatures politiquement aussi diverses, tel que l'a souligné Johanna Rolland, que Martine Aubry ou Christian Estrosi.

"Il n'y a pas un mois au cours duquel l'actualité n'est pas rythmée par des faits divers sur fond de trafic de stupéfiants" et "ce fléau n'est plus spécifique à certaines grandes villes", soulignent les élus dans cette tribune. Ceux-ci avancent cinq mesures, dont le fait de "généraliser les enquêtes sur le patrimoine et s'attaquer pleinement au portefeuille des trafiquants" ("la pénalisation des avoirs financiers et la question du renseignement pour démanteler les filières sont centrales", a résumé à Angers Johanna Rolland) et de "territorialiser davantage les moyens de la justice en fonction de la pression démographique et du nombre de délits constatés". Demandant à l'État d'"accompagner davantage les collectivités et généraliser les expérimentations", ils lancent un appel à "une politique de santé publique pérenne" qui ferait "chuter la demande". "On ne doit pas choisir entre prévention, éducation et fermeté", écrivent-ils. Christophe Béchu a simplement indiqué qu'il n'aurait pas hésité, s'il avait encore été maire, à signer cette tribune.