Simplification de l'action publique : un accueil mi-figue, mi-raisin en commission spéciale du Sénat

La commission spéciale du Sénat chargée d’examiner le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (Asap), avant son passage en séance le 3 mars prochain, s’est montrée globalement favorable à l’esprit des mesures proposées de nature à simplifier les normes et les procédures qui entravent inutilement les particuliers ou les entreprises. Un texte examiné de façon "acrobatique", dans un agenda législatif déjà "surchargé", a souligné la rapporteure, Patricia Morhet-Richaud (Paca-LR), sachant que sa présentation en conseil des ministres par Agnès Pannier-Runacher, secrétaire d’État à l’Économie, et Olivier Dussopt, secrétaire d’État aux Comptes publics, ne remonte qu’au 5 février dernier. La commission présidée par Jean-François Longeot (Doubs-UC) s’est donc gardée de faire grossir ce texte, touffu et hétéroclite, d’une cinquantaine d’articles, et très peu d’ajouts significatifs sont à dénombrer.
Elle a cependant montré une certaine frilosité face à des mesures de simplification "en trompe l’œil", selon les termes du sénateur Jean-Pierre Sueur (Socialiste), "pas du tout anodines". Une analyse partagée par le sénateur Pierre-Yves Collombat (CRCE), qui a également exprimé sa "réticence à donner un blanc-seing", relevant que "l'enfer est pavé de bonnes intentions". Tandis qu’un autre membre de la commission, le Républicain Max Brisson, faisait lui aussi part de sa surprise que ce projet de loi "serve d’opportunité pour faire bouger un certain nombre d’équilibres sans qu’il y ait des études d’impact nécessaires", à l’exemple de la vente en ligne de médicaments.

Suppression de commissions administratives (titre I^er)

Au titre I, la commission spéciale est notamment revenue sur la moitié des suppressions de commissions administratives envisagées par le projet de loi (près d’une vingtaine au total) pour réduire les délais de consultation et accélérer la prise de décision.

Suppressions de suppressions

La commission s’est opposée à l’abrogation de la commission consultative nationale paritaire des baux ruraux (CCPNBR), prévue par l’article 1^er. Si cette commission n’a qu’un rôle supplétif par rapport aux commissions consultatives départementales paritaires des baux ruraux (CCDPBR), sa disparition reviendrait, selon la rapporteure, "à permettre à l’État de fixer les minima et les maxima qui encadrent les loyers des baux ruraux sans même rechercher l’accord des premiers concernés" (représentants des bailleurs, fermiers et métayers, des syndicats agricoles et des chambres d’agriculture…).
Même opposition à la suppression de l’observatoire de la récidive et de la désistance "encore en activité" (art. 4) et à celle de l’Observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d’enseignement (art. 7) "qui fonctionne bien". Pour la commission, son remplacement par une "cellule bâti scolaire" placée auprès du secrétariat général du ministère de l'Education nationale pose en outre "de nombreuses questions".
Sur la Commission scientifique nationale des collections (CSNC) (art. 10), son maintien est, aux yeux de la commission, un gage d’indépendance sur les décisions de déclassement de biens culturels appartenant aux collections publiques ou aux collections des Frac (fonds régionaux d’art contemporain).
La suppression de la Commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (Cnef) (art. 12) n’est pas non plus jugée opportune, alors que la prochaine programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) prévoit la fermeture de 14 réacteurs d’ici 2035. La commission spéciale propose de lui donner véritablement les moyens d’agir en la rapprochant de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Elle s’est également prononcée en faveur du maintien de la commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires (art. 13).
L’article 14 est lui aussi supprimé pour conserver le conseil supérieur de la mutualité (CSM), instance que le gouvernement doit saisir pour avis sur tout projet de texte relatif au fonctionnement des mutuelles.
Compte tenu de la suppression envisagée à l’article 6 de la commission centrale des évaluations foncières, la commission spéciale a souhaité aménager une voie de recours non contentieuse au profit des maires et propriétaires fonciers pour la contestation des tarifs de référence des propriétés bâties devant la commission départementale des impôts directs.
Le principe d’un regroupement entre le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées (HCPLD) et le comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable (Dalo) (art. 8) est conservé, mais ses modalités sont précisées, s’agissant en particulier de maintenir la participation des associations d’élus locaux et des associations œuvrant dans les domaines du logement et de l’insertion aux travaux de l'instance ainsi fusionnée.
À l’initiative des groupes UC et LR, le texte (art. 16 bis) introduit par ailleurs au sein des commissions départementales de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) une parité entre les élus locaux et les représentants des différents organismes et de l’État. Un rééquilibrage censé accroître le poids des maires dans les avis rendus par les CDPENAF.

Déconcentration de décisions administratives individuelles (titre II)

Le titre II, qui procède à la déconcentration de nombreuses décisions administratives individuelles, actuellement du ressort ministériel, a fait l’objet d’une seule suppression d’article dans le champ de la culture.

Archives publiques, protection des salles de spectacle (article 17)

Si la commission spéciale a validé la déconcentration de décisions prévue dans plusieurs domaines (reconnaissance des établissements dispensant des enseignements artistiques, consultation anticipée d'archives...), elle a en revanche refusé la déconcentration des labels de la création artistique dans le domaine du spectacle vivant et des arts plastiques. La commission a estimé en effet que ces labels, dont les modalités d'attribution ont été harmonisées par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP), "constituent l'une des politiques structurantes du ministère de la Culture, autour de laquelle il s'est progressivement construit". Une labellisation par décision du ministre de la Culture revêt même "une dimension symbolique" pour ces structures. En outre, le maintien d'une décision centralisée sur ces labels "permet de garantir que les enjeux en termes d'aménagement équilibré du territoire, d'égalité d'accès à l'offre culturelle sur l'ensemble du territoire et d'équité territoriale sont pris en compte dans l'instruction des dossiers. Elle permet également d'assurer la cohérence du réseau sur l'ensemble du territoire national, en garantissant une homogénéité des cahiers des missions et des charges de ces structures".

Simplification des procédures applicables aux entreprises (titre III)

Sur le titre III, la commission a largement entériné la traduction législative des propositions du député d'Eure-et-Loir Guillaume Kasbarian (LREM) visant à accélérer les implantations industrielles sur les territoires. Quelques ajouts ou clarifications sont à relever.

Information des maires sur les projets d’implantation d’éoliennes (article 25 bis)

Un article additionnel défendu par le groupe socialiste replace les maires au cœur de la réglementation régissant les implantations d’éoliennes. Il est prévu qu’ils soient informés par le porteur de projet, "quinze jours au moins avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale", de l’avant-projet et notamment de l’étude d’impact. Une disposition qui n’est pas sans faire écho aux récentes déclarations du chef de l’État et de la ministre de la Transition écologique évoquant un durcissement de la réglementation face aux difficultés d’acceptabilité des projets éoliens.

Critères de reconnaissance des zones humides (article 26 bis)

La nouvelle définition des zones humides introduite par la loi du 24 juillet 2019 portant création de l'Office français de la biodiversité (OFB) rend alternatifs, et non plus cumulatifs, les critères pédologiques et botaniques. Pour sécuriser les porteurs de projet, le texte prévoit que cette définition ne soit "pas applicable aux demandes d'autorisations environnementales et aux déclarations préalables déposées avant la publication de cette loi".

Application de tarifs électriques préférentiels (article 28)

Des clarifications sont aussi apportées au dispositif visant à permettre aux entreprises réunies au sein de plateformes industrielles de bénéficier du statut d’entreprise électro-intensive et de réduction de tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (Turpe). Cela supposera tout d’abord un "accord entre les entreprises concernées".
Les contreparties en termes de performance énergétique – c’est-à-dire la mise en œuvre d’un système de management de l’énergie et l’atteinte d’objectifs de performance énergétique – pourront en outre être instituées par les entreprises à leur échelle et non à celle de la plateforme.
Le texte renvoie également à un décret les modalités d’application du nouveau dispositif, qui ne devrait entrer en vigueur qu’à compter des demandes auprès des gestionnaires de réseaux au titre de 2021. 

Mesures diverses de simplification (titre IV)

La commission s’est en revanche davantage penchée sur le titre IV, "agglomérat de mesures extrêmement diverses dont beaucoup n’ont qu’un lointain rapport avec la simplification de l’action publique et dont certaines sont très contestées par les acteurs des secteurs concernés". La rapporteure a illustré ses propos, citant notamment les mesures visant les officines de pharmacie, qui donnent "le sentiment d’avoir été raccrochées au texte sans préparation suffisante". C’est aussi le cas de l’évolution des chambres d’agriculture et de l’Office national des forêts (ONF) qui doit permettre un rapprochement des personnels avec le code du travail, pour laquelle la commission a introduit un certain nombre de garde-fous. D'autres dispositions plus consensuelles n’ont pas soulevé d’objection, notamment celles destinées à faciliter la délivrance des titres d’identité ou l’inscription au permis de conduire. 

Vérification simplifiée de domicile pour les titres d’identité (article 29)

Pour la carte nationale d’identité, le passeport, le permis de conduire ou le certificat d’immatriculation, l’adresse sera vérifiée automatiquement par comparaison avec les données trouvées par le fournisseur de service (électricité, gaz, etc.) dans sa base, grâce à l’interface Justif’Adresse. À cet égard, la rapporteure a souhaité rappeler l'exigence de protection des données personnelles des usagers qui incombe à l'État lors de l'interconnexion avec les fournisseurs de services.

Office national des forêts et chambres d’agriculture (article 33 et 33 bis)

Le passage en commission a permis de mieux circonscrire le champ de l’ordonnance prévue pour élargir les possibilités de recrutement par l’Office national des forêts (ONF) d’agents contractuels de droit privé, notamment de façon à exclure la recherche des infractions, "qui doit demeurer une prérogative exercée par les agents de droit public", a souligné la rapporteure. Ce véhicule devrait également servir de support à une modification de la composition du conseil d’administration de l’ONF, en prévoyant "la représentation de l’ensemble des collectivités territoriales, afin d’enrichir la prise de décision de l’Office face aux nouveaux enjeux de la forêt", suite à un amendement LR. Le texte inscrit directement dans la loi, sans qu’il soit besoin de passer par l’ordonnance, la possibilité pour l’ONF d’instituer un comité d’audit auprès de son conseil d’administration. Enfin, les organisations syndicales représentatives des personnels de l’Office ainsi que les représentants des collectivités, en particulier celles propriétaires de forêts relevant du régime forestier, devront être associées à l’élaboration de l’ordonnance.
Des garde-fous sont par ailleurs introduits pour accompagner l'évolution des règles applicables aux personnels des chambres d'agriculture, elle aussi prévue par ordonnance. Le rapprochement des règles applicables aux agents de celles prévues par le code du travail devra s’effectuer "à l’initiative du réseau des chambres d’agriculture" et dans le respect "de l’organisation et des missions respectives des établissements infra-nationaux du réseau." Et les représentants de salariés et d’employeurs des chambres d’agriculture devront être associés à l’élaboration de l’ordonnance. Un rapport gouvernemental rendra compte des modalités d’association des parties prenantes, tant pour la partie ONF, que pour celle impliquant les chambres d’agriculture.

Pharmacies et vente de médicaments sur internet (article 34)

Un amendement de la rapporteure a supprimé la principale disposition de cet article : celle qui prévoyait l'ouverture de la possibilité du commerce électronique des médicaments à une plateforme en ligne et la possibilité d'exercer cette activité dans un local distinct de l'officine. Cette suppression entend parer deux risques potentiels : d'une part, celui que l'hébergement virtuel de la vente en ligne de médicaments soit confié, dans le silence actuel de l'article, à un prestataire de droit commun (comprendre Leclerc), soumis uniquement aux dispositions du code de la consommation ; d'autre part, dans le cas où les officines exploitantes de la plateforme choisiraient d'en conserver la gestion, le risque de marginaliser les petites pharmacies et de précipiter ainsi leur déclin.
Par ailleurs, deux autres amendements clarifient les conditions de recrutement des pharmaciens adjoints par le pharmacien titulaire de l'officine.

Maillage des pharmacies (article additionnel après l'article 34)

Un amendement du groupe Socialiste et Républicain rétablit une disposition figurant dans le PLFSS (projet de loi de financement de la sécurité sociale) pour 2020, mais annulée par le Conseil constitutionnel au titre de cavalier social. Dans le cadre du dispositif des expérimentations innovantes en santé, ce nouvel article prévoit que, lorsque la seule officine installée dans une commune cesse son activité sans avoir trouvé de repreneur, l'ARS (agence régionale de santé) peut autoriser la mise en place d'antennes de pharmacie, rattachées à l'officine la plus proche, afin d'assurer la continuité de l'accès à une offre pharmaceutique. La présence d'un pharmacien restera indispensable pour dispenser des produits pharmaceutiques.

Réforme des modes de garde (article 36)

Deux amendements similaires de la rapporteure (LR) et du groupe Socialiste et Républicain ont supprimé l'article 36 qui autorisait le gouvernement à prendre, par ordonnance, "toute mesure relevant du domaine de la loi afin de faciliter l'implantation, le maintien et le développement de services aux familles, notamment en matière d'accueil du jeune enfant et de soutien à la parentalité". Pour mémoire, cet article d'habilitation figurait déjà à l'article 50 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance (Essoc). Mais l'ordonnance n'a pu être publiée avant la date limite du 10 février 2020, le Conseil d'État n'ayant pas été en mesure de l'examiner à temps en raison de l'encombrement provoqué par l'examen du projet de loi sur les retraites (et du dépôt tardif du projet d'ordonnance).
Outre le fait que le Sénat avait déjà refusé de voter cet article lors de l'examen du projet de loi Essoc, jugeant l'habilitation demandée trop large et trop longue, la rapporteur se fait un malin plaisir d'expliquer que le texte réformant les modes de garde étant prêt depuis l'automne 2019, "le gouvernement n'a donc pas besoin de demander au Parlement de l'autoriser à légiférer par ordonnance mais peut déposer un projet de loi".
Il est plus vraisemblable que, comme pour l'article d'habilitation de la loi Essoc, les députés rétabliront l'article 36 supprimé par le Sénat.

Certificats médicaux et sport (article 37)

Dans la rédaction du gouvernement, l'article 37 prévoit de remplacer le certificat médical de non-contre-indication à la pratique d'un sport par une simple déclaration parentale, sauf pour les disciplines sportives à contraintes particulières. Le motif avancé est que ces certificats ne sont plus nécessaires avec la mise en place d'un parcours de prévention et de santé des enfants jusqu'à 18 ans. L'argument n'a pas convaincu le Sénat, puisque la commission, sur proposition de sa rapporteure, a supprimé cette disposition, en considérant qu'"il semble en toute hypothèse dangereux de priver les mineurs de l'occasion d'être examiné par un médecin avant la pratique d'un sport". L'amendement – qui semble au demeurant assez peu opérationnel – prévoit donc que la consultation sollicitée pour l'obtention d'un certificat médical de non-contre-indication "déclenche, lorsqu'il y a lieu, une des consultations de prévention obligatoires prévues par le parcours de prévention sanitaire des enfant".

Simplifier la résiliation d’un contrat d’assurance emprunteur (article 42 bis)

Ces dispositions - ajoutées à l’initiative du groupe socialiste - visant à parachever la réforme du marché de l'assurance-emprunteur démarrée, il y a dix ans, en clarifiant et renforçant l'information du consommateur sur son droit à résiliation, sont directement inspirées de la proposition de loi déposée par Martial Bourquin (Socialiste), adoptée à l’unanimité du Sénat le 23 octobre 2019.

Développement du service national universel (article 41)

Bien qu’elle ne concerne que le statut des encadrants du service national universel (SNU), la commission a supprimé la demande du gouvernement à légiférer par ordonnance, privilégiant pour ce sujet non encore abordé au Parlement "un véritable débat" et "un projet de loi dédié".

Épargne collective des très petites entreprises (article 43)

Le texte ouvre la voie à une reconduction unilatérale du dispositif d’intéressement mis en place dans les très petites entreprises (moins de 11 salariés) dépourvues d'instances représentatives du personnel.

Seuil de revente à perte et encadrement des promotions pour les denrées alimentaires (article 44)

Sur ce sujet, un rapport d’évaluation de l’expérimentation actuellement menée dans le cadre de la loi Egalim est attendu d’ici octobre 2021. Dans l’intervalle, la commission propose donc de prolonger de 14 mois l’expérimentation, sans passer par l’ordonnance initialement prévue, "ce qui correspond à une année d’application sur les principaux contrats agricoles, de manière à disposer de davantage de temps pour en mesurer les effets". Un correctif important est également introduit : la possibilité, pour certains produits saisonniers, de déroger à l’encadrement des avantages promotionnels en volume.

Conventions de mise à disposition à titre gratuit (article 44 ter)

Créé par un amendement du groupe LR, cet article additionnel donne à l'exécutif de la collectivité (maire, président du département ou de la région) la possibilité de procéder directement à la conclusion et la révision de conventions de mise à disposition à titre gratuit. Aujourd'hui, l'exécutif ne peut que consentir des occupations ou conclure des baux à titre payant. Pour permettre la gratuité (par exemple pour une association), il doit obtenir l'aval de la commission permanente ou du conseil municipal.

Suppression de surtranspositions de directives européennes (titre V)

Le titre V qui regroupe des dispositions de "dé-surtransposition", déjà votées par le Sénat, mais dont le processus d’adoption n’a pas été conduit à son terme, n’a pas appelé de long débats. 

Négociation des honoraires entre l'assuré et l’avocat (art. 45)

La commission spéciale a confirmé son opposition de principe à l’intervention de l’assureur aux côtés de l’assuré pour négocier les honoraires avec son avocat en supprimant cet article. Une disposition analogue avait déjà été rejetée par le Sénat lors de l’examen du projet de loi "surtransposition", en novembre 2018.