Simplification de l'action publique : le projet de loi Asap à mi-parcours à l'Assemblée

Les députés ont entamé lundi 28 septembre, l'examen en première lecture du projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique, baptisé Asap. Une kyrielle de mesures de simplification administrative en tout genre déjà adoptées au Sénat, début mars, peu avant que la crise du Covid-19 ne vienne bousculer l’agenda parlementaire. Avec des dispositions qui touchent aussi bien les particuliers que les entreprises ou l’administration, ce texte passé de 50 à 86 articles, suite aux nombreux ajouts du Sénat, en compte près de 150, après son passage en commission spéciale (lire nos articles des 15, 18 et 22 septembre). Et les députés ne s’arrêteront certainement pas en si bon chemin… "Il contient plus de cavaliers qu’un régiment de la garde républicaine" a ainsi ironisé le député PS de Charente Jérôme Lambert, espérant que le Conseil constitutionnel "sera invité à réaliser un contrôle devenu plus que nécessaire" sur la batterie de mesures "sans lien, même indirect, avec son objet" dont regorge le texte. "C'est comme si tous les ministères vidaient leurs fonds de tiroir", a-t-il ajouté, regrettant que le gouvernement "participe à cette frénésie", avec à son actif "pas moins de 42 amendements portant article additionnel". À l’instar de ses prédécesseurs - à l’exemple de la loi pour un État au service d'une société de confiance (Essoc) - Asap viendra sans nul doute agrandir la famille des lois attrape-tout dites de simplification. À gauche, le groupe La France insoumise (LFI) a dénoncé un projet encourageant "la liquidation de l'action publique" et proposé une motion de rejet préalable repoussée par 27 voix contre 8. 
Sur le millier d’amendements débattus en séance, très peu concernent les deux premiers titres plus consensuels, tournés respectivement vers la suppression de commissions administratives, redondantes ou en sommeil depuis trop longtemps, et la déconcentration de décisions administratives individuelles dans le champ culturel et sanitaire. Les discussions se sont en revanche cristallisées autour du titre III intitulé "simplification des procédures applicables aux entreprises", et qui, pour faciliter les implantations industrielles, procède, pour de nombreux experts et une large frange de l’opposition, à un détricotage du droit de l’environnement. Des articles du texte, "qui préfigurent une importante régression sur le plan de l’évaluation environnementale", c’est à-dire de la "place laissée aux études d’impact, aux procédures propres aux installations classées et à l’information du public en amont des projets", a fustigé la députée Émilie Cariou (Meuse-EDS), en écho aux remontées d'associations écologistes. Mais le gouvernement ne manque pas d’arguments pour ce projet de loi qui se veut désormais, crise sanitaire oblige, aussi un important levier de la relance économique, comme l’a rappelé Agnès Pannier-Runacher, la ministre déléguée chargée de l’industrie.
Pour le rapporteur de la commission spéciale, Guillaume Kasbarian (Eure-et-Loir-LREM) - dont bon nombre de préconisations remises l’an passé au Premier ministre ont directement inspiré le texte -, cette loi "part de l’expérience de terrain", "ce qui nous oblige à mettre les mains dans le cambouis". "(…) Il faut mettre en cohérence les discours avec les actes (…). On ne peut pas se lancer dans des incantations sur les relocalisations et la souveraineté industrielle de la France, la main sur le cœur, ou s’insurger contre les plans sociaux sur des palettes en feu et, en même temps, maintenir des blocages qui empêchent les entrepreneurs de développer les emplois industriels nécessaires à la croissance verte dans notre pays", s’est-il défendu, tout en assurant que "rien dans ce projet de loi ne permettra l’installation d’une usine au détriment de la sécurité, au détriment d’une espèce protégée, au détriment de notre patrimoine". 
La discussion devrait se poursuivre ce 2 octobre, avant le vote par scrutin public prévu le mardi 6 octobre. Nous reviendrons dans nos prochaines éditions sur les titres IV et V.

Suppression de commissions administratives (titre Ier) - article 1^er à 16 quinquies

Au titre I, les députés sont notamment revenus (contre l’avis du rapporteur) sur la décision de la commission spéciale de supprimer la commission supérieure du numérique et des postes (CSNP), une instance parlementaire en charge du contrôle des activités postales et de communications électroniques (article 16 ter). "Je ne pense pas que l’on puisse dire que la 5G, le traçage numérique dans le cadre d’une application telle que StopCovid, la fracture numérique, la cybersécurité ou la présence postale et le contrat de présence postale territoriale dans les territoires ruraux ne soient pas des sujets qui nécessitent des avis éclairés", s’est notamment indigné le député socialiste Hervé Saulignac. 
A l’article 11, le texte fait converger les missions d’évaluation qui étaient dévolues à la commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer (CNEPEOM) - une fois que celle-ci sera supprimée - avec celles confiées aux délégations parlementaires aux outre-mer. Autre précision, le bilan annuel remis aux délégations par le gouvernement s’appuiera sur le document de politique transversale outre-mer, qui est produit chaque année en annexe au projet de loi de finances. 
Un article additionnel (après l’article 16 bis) intègre les représentants des professions forestières au sein des commissions départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) dans les collectivités d’outre-mer. 

Déconcentration de décisions administratives individuelles (titre II) - articles 17 à 20

Le titre II, qui procède à la déconcentration de nombreuses décisions administratives individuelles, actuellement du ressort ministériel, a fait l’objet d’une seule modification dans le champ de la culture, suite à l’adoption d’un amendement du député Jean-Paul Lecoq (GDR-Seine-Maritime), dont les cosignataires s’opposent au transfert en matière de changement d’affectation des salles du ministère de la Culture à une autorité locale. "Il est à craindre qu’un bon nombre de salles ne soit pas en capacité de rouvrir lorsque l’épidémie s’éteindra. La spéculation immobilière étant très forte dans certaines villes, il est probable que ces lieux seront soumis à une forte pression de la part de promoteurs", justifie l’amendement. 

Simplification des procédures applicables aux entreprises (titre III) - articles 21 à 28 quinquies

Sur le titre III, traduction législative des propositions du député d'Eure-et-Loir Guillaume Kasbarian, visant à accélérer les implantations industrielles sur les territoires, de nombreux ajouts sont à relever. 

Sortir du champ du permis d’aménager les projets d’infrastructures de transport 
Un article additionnel (après l’article 23) opère une simplification procédurale pour les porteurs de projet d’infrastructures de transport actuellement soumis à permis d’aménager au titre du code de l’urbanisme, en intégrant la consultation de l’architecte des bâtiments de France (ABF) au sein de la procédure d’autorisation environnementale. Selon l’amendement LREM, "le permis d’aménager fait double emploi avec les enquêtes et consultations interservices auxquels sont soumis les projets d’infrastructures, qui relèvent également de la procédure d’autorisation environnementale". 

Evaluation environnementale au "cas par cas" pour les unités touristiques nouvelles (article 23 ter)
Plusieurs amendements identiques portés par des élus de montagne (LR, LREM, Libertés et territoires) ont été adoptés pour mettre fin à l’insécurité juridique née de la décision du Conseil d’État du 26 juin 2019 s’agissant des unités touristiques nouvelles (UNT) autorisées par arrêté préfectoral. "Un juste chemin de crête" a été trouvé, estime le gouvernement dans un sous-amendement visant à apporter de la "clarté" aux modifications ainsi proposées. Le texte privilégie ainsi une évaluation environnementale au "cas par cas" plutôt qu’une évaluation systématique. Et renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de procéder à la répartition, pour l’ensemble des UNT structurantes soumises à autorisation, entre celles qui feront l’objet d’une évaluation environnementale systématique –c’est-à-dire les opérations importantes – et celles qui y seront soumises après un examen au cas par cas – lorsque les enjeux sont mineurs. 

Réduction des délais pour demander une concertation préalable (article 24 bis)
Cet article introduit en commission spéciale par le rapporteur réduit de quatre à deux mois le délai pendant lequel toute collectivité, association ou collectif de citoyens peut recourir au droit d’initiative pour demander au préfet l’organisation d’une concertation préalable. En séance, le rapporteur a souhaité accompagner cette accélération d’une amélioration de l’information des parties prenantes locales, via un renforcement des conditions de publicité de la déclaration d’intention en prévoyant une notification de celle-ci aux autres collectivités et associations agréées sur le territoire desquelles le projet se situe.

Consultation du public à la discrétion du préfet (article 25)
De LFI à LR, les députés se sont vigoureusement opposés à la restriction du champ de l'enquête publique. La mesure permettant au préfet de choisir entre une consultation électronique du public ou une enquête publique pour certains projets soumis à autorisation environnementale mais ne nécessitant pas d'étude d’impact a été supprimée en séance. Par 55 voix contre 53, droite et gauche ont mis en échec le gouvernement et la majorité dont certains membres avaient également émis des réserves, en mettant en avant l'illectronisme dont souffriraient plusieurs millions de Français ou les difficultés d'accès à internet dans certaines zones. 

Projets combinés de chauffage et de refroidissement
Grâce à cette disposition (article additionnel après l’article 25) - travaillée avec le Syndicat des énergies renouvelables -, un seul titre minier suffirait pour des projets combinés de chauffage (géothermie classique) et de refroidissement (par le transfert de chaleur dans le gîte géothermique) à partir des mêmes installations géothermiques. 

Régime dérogatoire en matière de participation du public pour les opérations sensibles intéressant la sécurité nationale
Le gouvernement a en outre fait adopter un article additionnel (après l’article 25) permettant aux projets immobiliers des services de renseignement du ministère de l'Intérieur de bénéficier d'une "confidentialité importante, voire totale" au regard de l'enquête publique sur les travaux.
C’est le pendant du régime introduit à l’article 25 bis A pour les opérations sensibles intéressant la défense nationale issu de l’ordonnance n° 2020-7 du 6 janvier 2020 relative à la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d’accès à l’information et d’urbanisme. Cette mesure devrait concerner le futur site de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) qui doit déménager de Levallois-Perret (Hauts-de-Seine) à Saint-Ouen (Seine-Saint-Denis). 

Information des maires sur les projets d’éoliennes (article 25 bis)
Le délai minimal avant lequel le porteur d’un projet d’installation éolienne doit adresser l’avant-projet au maire de la commune concernée avant le dépôt de la demande d'autorisation environnementale est porté à un mois (au lieu de 15 jours). Un autre amendement de la majorité remplace la notion d’"avant-projet", ne reposant sur aucune base légale, par le résumé non technique de l’étude d’impact, document obligatoire dans le cadre d’une demande d’autorisation environnementale pour un parc éolien. 

Implantation des éoliennes dans le périmètre d’une directive de protection paysagère
Ce que propose le gouvernement (article additionnel après 25 bis), c’est que, en cas de demande de modification d’une installation classée pour laquelle l’autorisation environnementale dispense de permis de construire (ce qui vise clairement les éoliennes) mais qui se trouve dans le périmètre d’une directive de protection et de mise en valeur des paysages associée à un monument inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO, l’ABF détermine, dans un délai d’un mois, si cela nécessite la mise en œuvre d’une procédure complète (dépôt d’un nouveau dossier d’autorisation environnementale et prise en compte de la compatibilité aux documents d’urbanisme en vigueur). Autrement dit, il est proposé de passer à un avis conforme de l’ABF pour réaliser, sur le volet patrimonial, cette appréciation du caractère substantiel ou non d’une modification du parc éolien. "Cela permettrait de ne plus se trouver avec une éolienne mal implantée dans le cône de visibilité", assure la ministre Agnès Pannier-Runacher. Concrètement, cela concernait le périmètre de la directive paysagère qui sera bientôt en application pour la cathédrale de Chartres, mais pas exclusivement selon le gouvernement qui avait dans un premier temps envisagé une expérimentation de trois ans. 

Simplification des procédures de l’éolien en mer (article 25 ter)
Cet article qui résulte de l’adoption en commission spéciale d’un amendement du gouvernement ouvre notamment la possibilité, pour le ministre chargé de l’énergie, de consulter le public, par l’entremise de la Commission nationale du débat public, sur l’identification de plusieurs zones potentielles d’implantation de projets de parcs éoliens en mer, afin de pouvoir lancer plusieurs procédures de mise en concurrence sur la base d’une participation du public commune. Il permet aussi au ministre de réaliser les étapes de la procédure de mise en concurrence (notamment la sélection des candidats admis à participer au dialogue concurrentiel) parallèlement au déroulement du processus de participation du public.
En séance, un amendement est venu préciser explicitement que le ministre doit tenir compte des résultats de la participation du public pour prendre les décisions sur les caractéristiques des parcs éoliens, y compris pour fixer leur localisation exacte. Le fait de lancer la procédure de mise en concurrence avant la fin de la participation du public n’est donc pas engageant et ne préempte pas les résultats de cette participation. 

Encourager la petite hydroélectricité
Objectif : intégrer les projets d’aménagement des eaux d’intérêt général à la procédure d’autorisation environnementale quand ils relèvent également du régime des ICPE ou de celui des installations, ouvrages, travaux et aménagements relevant de la nomenclature de l’eau, IOTA. Ainsi, aux termes d’un article additionnel (après l’article 27 ter) les projets soumis à autorisation environnementale pourront bénéficier de l’application, au sein de la même procédure, de la dérogation aux objectifs du Sdage (schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux) qui était jusqu’à présent instruite en parallèle, sans articulation avec la procédure générale d’autorisation environnementale. La mise en œuvre de cette procédure vaudra mise en œuvre des exigences spécifiques aux aménagements d’intérêt général, à savoir la démonstration de leur intérêt supérieur et la soumission à la consultation du public de la liste des dérogations tenue par le préfet. 

Renforcement du dispositif de sécurisation des canalisations de gaz (article 28 quinquies)
Dans la continuité des évolutions votées en commission spéciale, un amendement du gouvernement vient préciser, à la demande de GrDF, les conditions particulières du transfert des parties de canalisation se situant à l’intérieur de la partie privative du logement jusqu’au dispositif de comptage, aussi appelés "bouts parisiens", bien qu’on en trouve ailleurs qu’à Paris. Pour laisser suffisamment de temps aux exploitants de réseau pour organiser des visites de contrôle, il est prévu un délai plus long pour leur transfert de plein droit (soit au 1^er janvier 2026 au lieu de 2023), nécessaire à une sécurisation effective des installations amont compteur transférées. Il est également précisé que ces opérations (estimées par GrDF à environ 120 euros par tronçon) sont prises en charge dans le tarif d’acheminement du gaz, et non pas facturées aux particuliers concernés. Enfin, le texte clarifie les modalités de prise en charge des coûts des travaux de réparation d’un ouvrage endommagé lors d’un chantier. Il prévoit que celui-ci puisse, par exception aux dispositions introduites par l’article, être imputé à l’exécutant des travaux ou au responsable de projets, dans la circonstance particulière où le dommage résulterait directement d’une imprudence ou négligence caractérisées de sa part. 

Favoriser le développement des petites unités de méthanisation agricole
Parmi les leviers, figure la diminution du coût du raccordement au réseau supporté par les porteurs de projet, aussi appelé "taux de réfection". Il correspond à la partie du prix d’un raccordement qui ne sera pas facturée par le gestionnaire du réseau au demandeur du raccordement mais sera couvert par le tarif d’utilisation des réseaux publics facturé, lui, à l’ensemble des consommateurs finals de gaz naturel. L’amendement de Vincent Thiébaut (LREM-Bas-Rhin) propose de porter ce taux à 60% (au lieu de 40%) permettant de lisser une partie de la baisse du nouveau cadre tarifaire pour le rachat du gaz vert sur les porteurs de projet (article additionnel après l’article 28 quinquies). L’impact sur le tarif d’acheminement du gaz est estimé à moins de 0,1% pour le consommateur final.