Simplification de l'action publique : le projet de loi Asap enfle après son passage en commission à l'Assemblée

L’examen en commission spéciale du projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique (Asap), - adopté début mars au Sénat - s’est achevé ce 17 septembre, après plusieurs jours de débats venus nourrir le texte de nombreux articles additionnels, et en particulier au titre III tourné vers la "simplification des procédures applicables aux entreprises".
En début de semaine, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, Amélie de Montchalin, était venue défendre les mesures de simplification contenues dans les titres I et II concernant le fonctionnement de l’administration (lire notre article du 15 septembre). Pour les trois titres suivants, c’est Agnès Pannier-Runacher, la ministre chargée de l’Industrie auprès du ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance, qui a pris le relais au côté du rapporteur, le député Guillaume Kasbarian (LREM). On n'est jamais mieux servi que par soi-même. Qui de mieux placé pour assurer la transposition des recommandations visant à "simplifier et accélérer les installations industrielles" remises au Premier ministre, par le député d'Eure-et-Loir lui-même, il y a tout juste un an. Le cahier des charges donné à Guillaume Kasbarian dans le cadre de cette mission "était de ne pas bouger une ligne des exigences du code de l’environnement mais de se concentrer sur les processus administratifs pour mieux les coordonner et mieux les orchestrer à partir des remontées du terrain", a tenté de rassurer la ministre. Le rapporteur promet de son côté une adaptation "souple" des procédures pour répondre "aux blocages aux créations, relocalisations, ou extensions de sites industriels", "tout en préservant nos standards environnementaux".
"Les acteurs économiques m’ont fait part d’une série de difficultés qui tenaient notamment à l’insécurité juridique, à la durée des délais et à la complexité des procédures environnementales", explique-t-il. Concrètement, il s’agit par exemple, de renforcer la sécurisation des porteurs de projets face aux changements réglementaires qui interviennent pendant l’instruction du dossier (art. 21), de permettre au préfet d’accélérer la procédure de consultation du public "au cas par cas" (art. 25) ou encore d’autoriser, sous conditions, l’exécution anticipée de travaux avant la finalisation de l’instruction de l’autorisation environnementale (art. 26).
Le texte doit par ailleurs permettre "d’anticiper et faciliter les procédures pour accélérer le déploiement de la relance, notamment de la transition écologique", a insisté la ministre, rappelant que le déploiement de l’enveloppe de 30 milliards d’euros de crédits, financerait "pour l’essentiel" des investissements. 

Modalités d’application des prescriptions nouvelles aux projets en cours (article 21)

La commission a supprimé l’ajout du Sénat intégrant la protection de l’environnement parmi les motifs qui écartent l’application des mesures proposées par l’article 21, à savoir des délais supplémentaires de mise en conformité pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) en cours d’instruction et une dispense d’application de nouvelles prescriptions affectant le gros œuvre. Des termes qui, contrairement aux termes de sécurité, de santé et de salubrité publiques choisis pour définir les exceptions dans le projet de loi, recouvrent un champ "très large" et "vide donc l’article de sa substance", a justifié le rapporteur. 
Un article additionnel porté par les députés Thibault Bazin (LR-Meurthe-et-Mozelle) et Danielle Brulebois (LREM-Jura) précise que la limite de 30 ans - prévue à l’article L515-1 du code de l’environnement - s’applique aussi "à toute procédure de renouvellement d’une autorisation" d’exploitation de carrières. 

Évaluation environnementale (article 23)

Le rapporteur a également estimé "superfétatoire" le dispositif complémentaire obligeant l’administration à exposer - dans un délai de 15 jours - les motifs de la décision implicite soumettant un projet à évaluation environnementale. Pour rappel, l'administration est tenue de communiquer la motivation de la décision implicite dans un délai d’un mois selon le dispositif de droit commun (art. L. 232?4 du code des relations entre le public et l’administration combiné à l’art. R. 122?3?1 du code de l’environnement). 

• Droit d’option sur le périmètre de la concertation préalable 
Un article additionnel instaure un droit d’option pour le porteur de projet qui pourra choisir (avec l’accord de l’autorité compétente citée à l’article L. 103?3 du code de l’urbanisme) de soumettre l’ensemble du projet à concertation préalable au titre du code de l’environnement. Cette concertation vaudra alors concertation obligatoire au titre du code de l’urbanisme (CU). L’article L. 121?15?1 du code de l’environnement prévoit une exonération pour les projets soumis à concertation obligatoire du CU. Néanmoins, "la différence de périmètres peut entraîner l’obligation d’organiser deux types de concertation au titre des deux codes", souligne l’amendement du gouvernement. 

• Évaluation environnementale des documents d’urbanisme
Par cet autre article additionnel, il s’agit de mettre en cohérence (avec la directive 2001/42/CE) et de sécuriser la norme applicable à l’évaluation environnementale des plans locaux d’urbanisme (PLU) par leur ajout explicite dans la liste des "plans et programmes" faisant l’objet d’une évaluation environnementale systématique (article L. 104?1 du CU).
L’article simplifie par ailleurs la procédure d’autorisation préfectorale de création et d’extension des unités touristiques nouvelles (UTN) en faisant désormais relever l’évaluation environnementale des dispositions du CU (et non plus du code de l’environnement), au même titre que les autres documents d’urbanisme. Les UTN structurantes, fortement "impactantes" sont intégrées à l’article L. 104?1 du CU pour les soumettre à évaluation environnementale systématique. Les UTN locales, moins "impactantes", sont intégrées à l’article L. 104?2 pour les soumettre à un examen au cas par cas. La simplification des UNT se poursuit par le remplacement de la mise à disposition du public (prévue par l’article L. 122?22 du CU) par une participation par voie électronique en lieu et place d’une enquête publique. 
Enfin, le texte regroupe sous le régime de la concertation obligatoire au titre du CU, "dont les modalités sont plus souples", les procédures de modification et de mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale (Scot) et du PLU ainsi que l’élaboration et la révision de la carte communale. Par mesure de coordination, il supprime la dérogation au droit d’initiative reconnue pour les procédures de modification du Scot et du PLU à l’article L121?17?1 du code de l’environnement, qui ne serait "plus nécessaire". 

Modalités des consultations (article 24 à 25 bis)

• Consultation du Coderst (article 24) 
La commission a supprimé la disposition introduite au Sénat, qui permet au seul porteur de projet, dans le cadre d’un dossier d’autorisation environnementale, de demander au préfet la consultation du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (Coderst) ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). En réservant un droit d’initiative au porteur de projet que les parties prenantes représentées à la commission n’ont pas, cette disposition, par ailleurs "susceptible d’allonger les délais administratifs", "crée une disparité de traitement qui n’apparaît pas justifiée", souligne le rapporteur.

• Droit d’initiative citoyenne raccourci
Dans un objectif de "maîtrise des délais des procédures d’autorisation", un article additionnel introduit à l’initiative du rapporteur propose de raccourcir les délais ouvrant le droit d'initiative citoyenne de quatre à deux mois. Pour rappel, ce dispositif permet aux populations concernées par un projet, aux exécutifs territoriaux et aux associations agréées de demander au préfet l'organisation d'une concertation préalable en amont de l’instruction d’un projet. 

• Ratification de l’ordonnance relative à la défense nationale 
Dans le prolongement de l’adaptation des procédures de consultation du public en matière environnementale résultant de l’article 25 du projet de loi, le texte (article additionnel du gouvernement) ratifie et complète l’ordonnance n° 2020?7 du 6 janvier 2020 relative à la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d’accès à l’information et d’urbanisme, en y insérant notamment les dispositions du projet de loi de ratification déposée au Sénat le 26 février 2020.

• Gemapi-Procédure d’autorisation environnementale accélérée pour les travaux urgents
Le texte propose - dans un autre article additionnel - une procédure allégée couvrant le champ de l’autorisation environnementale applicable aux ouvrages et opérations réalisés dans le cadre de l’exercice par les collectivités de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi). Elle sera circonscrite "aux situations d’urgence à caractère civil" et trouvera à s’appliquer aux seuls travaux absolument nécessaires pour la sécurité des personnes. En parallèle, selon une procédure "au champ plus réduit", les travaux destinés à prévenir un danger grave et immédiat pourront être entrepris sans que soient présentées les demandes d’autorisation ou les déclarations auxquelles ils sont en principe soumis au titre de la loi sur l’eau, à condition que le préfet en soit immédiatement informé. 
S’agissant de l’entretien des cours d’eau (art. L. 215?15 du code de l’environnement), le texte envisage de supprimer la soumission automatique à une autorisation environnementale du plan de gestion (qui n’entre d’ailleurs pas dans le champ de l’autorisation environnementale tel que défini à l’article L181?1 du code de l’environnement) pour faciliter les démarches entreprises par les groupements de collectivités ayant la compétence Gemapi. De la même manière, il est proposé de donner une durée de validité pluriannuelle à la déclaration d’intérêt générale (DIG), "adaptée à la durée de prise en charge de l’entretien groupé". 
Des simplifications sont également introduites dans les procédures relatives à la gestion du domaine public maritime, notamment celles liées à la délimitation ou aux concessions d’utilisation. Enfin, le texte simplifie la procédure de création de servitudes de passage des piétons sur le littoral. Il renvoie pour ce faire à la procédure d’enquête publique prévue par le code des relations entre le public et l’administration, moins lourde que la procédure actuelle rattachée au code de l’expropriation.

• Modification du décret de création d’un parc naturel marin
Pour les modifications portant sur le périmètre du parc naturel marin ou sur les orientations de gestion, il est proposé - dans un article additionnel - de limiter l’enquête publique aux seules communes littorales concernées, et à défaut, lorsque l’extension du périmètre porte sur le large, de prévoir une enquête publique dans le siège des représentants de l’État dans les départements concernés et au siège du représentant de l’État en mer. Pour les modifications portant uniquement sur la composition du conseil de gestion et ses modalités d’organisation, le texte remplace l’enquête publique initiale par une procédure de participation du public par la voie électronique.

• Développement des énergies renouvelables électriques 
Un autre article additionnel (du gouvernement) vise à accélérer le développement des énergies renouvelables (ENR) électriques grâce à plusieurs mesures de simplification. La loi Energie et Climat de 2019 a ouvert la possibilité aux collectivités et aux groupements de communes de consentir des avances en compte courant aux sociétés ayant pour objet la production d’ENR dont ils sont actionnaires. Sans revenir sur l’alignement sur le régime juridique des apports en compte courant des sociétés d’économie mixte locales (SEML), le texte permet de porter la durée de l’avance à 7 ans (au lieu de deux ans), éventuellement renouvelable une fois, lorsque l’énergie produite par les installations de production bénéficie de l’obligation d’achat à un tarif garanti par l’État ou d’un complément de rémunération, "le risque financier apparaissant dès lors très réduit". Afin de simplifier la mise en place de projets d’ENR sur le domaine public, il permet par ailleurs à l’autorité compétente de renoncer à effectuer une mise en concurrence au titre du L. 2122?1?1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) pour ces projets, dès lors qu’ils font l’objet d’une mise en concurrence pour attribuer un soutien financier public. L’autorité compétente conserve néanmoins la faculté d’imposer des conditions au projet, via un cahier des charges. Il est aussi prévu d’étendre aux installations d’ENR la dérogation actuellement prévue pour les constructions ou installations liées aux activités de stockage, de traitement ou de valorisation des déchets qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées, en permettant leur construction avec l’accord de l’autorité administrative, après avis de la CDNPS au-delà d’une bande de 3 km de la côte. 

Le principe de la diffusion publique des documents transmis au Coderst est posé (article additionnel). 
Un écho direct aux travaux de la mission d’information sur l’incendie du site industriel de Lubrizol à Rouen, qui ont révélé la nécessité d’une plus grande transparence, notamment pour les demandes d’autorisation d’ouverture ou de réouverture des sites industriels les plus dangereux. Un sous-amendement du gouvernement introduit toutefois une restriction pour des impératifs de sécurité et de défense. 

• Concours exceptionnel des personnes privées aux infrastructures autoroutières concédées
Le texte (article additionnel du gouvernement) précise la formulation actuelle de l’article L. 122-4 du code de la voirie routière de manière à sécuriser les contributions des personnes privées au financement d’ouvrages et aménagements (tels que les diffuseurs) dans le cadre des contrats de concession autoroutiers. 

• Information des maires sur les projets d’installations éoliennes 
Un amendement de députés Agir ensemble et UDI vient élargir l’envoi de l’avant-projet avant le dépôt de la demande d’autorisation environnementale, "à l’ensemble des maires des communes limitrophes" à celle qui accueillera l’installation éolienne (art. 25 bis).

• Mutualisation des consultations pour l’éolien en mer
Le gouvernement a souhaité accélérer le déploiement de l’éolien en mer avec deux mesures de simplification administrative. 
La première vise à réduire les délais avant l’attribution des projets, "sans diminuer le niveau de participation du public". Le texte crée la possibilité, pour le ministre de l’Énergie, de consulter le public, par l’entremise de la Commission nationale du débat public (CNDP), sur l’identification de plusieurs zones potentielles d’implantation de projets de parcs éoliens en mer, afin de pouvoir lancer plusieurs procédures de mise en concurrence sur la base d’une participation du public commune. Objectif : consulter le public sur une échelle territoriale plus appropriée, en miroir des concertations conduites pour les documents stratégiques de façade et sortir de l’approche "en taches de léopard". Le ministre aura en outre la faculté d'amorcer la procédure de concurrence, en accomplissant les étapes générales, notamment les modalités administratives, telles que la sélection des candidats admis à participer au dialogue concurrentiel, parallèlement au déroulement de la participation du public. Il pourra échelonner la sélection des futurs porteurs de projets, en lien avec le calendrier de développement des ENR en mer fixé par la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) - pour rappel, la sélection d’un lauréat par an jusqu’en 2028 -, pour conduire des procédures de mise en concurrence dans un délai maximal de sept ans au-delà duquel il devra à nouveau saisir la CNDP. 
La seconde mesure de simplification vise à réduire les délais dus aux contentieux en confiant la compétence en premier et dernier ressort pour connaitre des litiges relatifs à l’éolien en mer au Conseil d’État. 

Exécution anticipée de travaux (article 26 et 26 bis)

• Transfert partiel d’une autorisation environnementale 
L’article 26 permet déjà d’exécuter un permis de construire sans attendre l’autorisation d’exploiter avant la délivrance de l’autorisation environnementale. Il s’agit d’aller un cran plus loin en rendant possible le transfert partiel d’une autorisation environnementale à un tiers. "Ceci peut concerner notamment un ‘site clés en mains’ rendu utilisable par un aménageur, dont l’autorisation initiale avait permis d’encadrer les dangers et inconvénients, mais qui finalement ne va pas exploiter lui-même une partie de la zone concernée", explique le rapporteur.

• Régime transitoire des zones humides
L’article 26 bis introduit en commission au Sénat est supprimé. Celui-ci prévoyait, dans un objectif de sécurisation des porteurs de projets, de ne pas appliquer la nouvelle définition des zones humides (issue de l’article 23 de la loi de 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité) aux demandes d’autorisations environnementales et aux déclarations préalables déposées antérieures à la publication de la loi, "ce qui est susceptible de porter atteinte à la protection de ces zones fragiles", justifie le rapporteur. 

Sécurisation de la dépollution des friches industrielles (article 27)

Dans un souci d’harmonisation de la législation en matière de dépollution, le texte intègre (au terme d’un amendement du groupe GDR) les dispositions de protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature déjà applicables aux installations soumises au régime de l’enregistrement à l’autorisation et la mise à l’arrêt des ICPE. 
Le texte complète également le dispositif "tiers demandeur" créé par la loi Alur de 2014, en permettant de transférer l’autorisation de substitution d’un tiers demandeur à un autre tiers demandeur intéressé en cours d’opération sans avoir à refaire l’intégralité de la procédure. "Cette mesure sera notamment utile lorsque l’aménageur change en cours d’opération, par exemple quand une opération est démarrée par un établissement public foncier qui n’est pas l’opérateur final qui porte le projet d’aménagement", indique le rapporteur. Et précision importante apportée pour la mise en oeuvre du principe pollueur payeur : les dépenses que l’État engage ou fait engager dans le cadre d’une situation accidentelle, par exemple pour réaliser des prélèvements atmosphériques ou caractériser la pollution induite dans les sols, sont bien à la charge des industriels à l’origine du risque. 

• Délai contraignant pour la réhabilitation
Un article additionnel donne aux préfets la possibilité, après consultation de l’exploitant, du maire ou du président de l’EPCI compétent en matière d’urbanisme, de fixer un délai contraignant aux opérations de réhabilitation et de remise en état des sites ayant accueillis des ICPE. 

• Mines orphelines
Un autre article porté par le groupe GDR rend obligatoire pour l’exploitant d’une mine toutes mesures assurant la protection des intérêts énumérés à l’article L. 161?1 du code minier (santé, salubrité publique, environnement, etc.) pendant les périodes d’inactivité. Lorsque cette période d’inactivité est supérieure à trois ans, l’autorité administrative compétente pourra mettre en demeure l’exploitant d’engager la procédure d’arrêt des travaux et ainsi prévenir la formation de friches minières "orphelines", c’est-à-dire dont l’exploitant n’existe plus et pour laquelle les obligations de dépollution, remise en état où reconversion incombent à l’État.

Modification du code de l’énergie (article 28 à 28 ter)

• Application de tarifs électriques préférentiels
Des clarifications sont aussi apportées au dispositif de l’article 28 visant à permettre aux entreprises réunies au sein de plateformes industrielles de bénéficier du statut d’entreprise électro-intensive et de réduction de tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (Turpe). Un ajout du Sénat devait éviter tout effet rétroactif que l’extension du bénéfice des réductions de Turpe aux sites de consommation situés sur une même plateforme industrielle aurait eu sur les recettes attendues en 2020 par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité. Une disposition "sans objet" selon le rapporteur, "même engagée le plus tôt possible, cette procédure ne permettra pas leur application avant 2021". 
Pour ne pas préempter les observations de la Commission européenne dans le cadre de son enquête au titre des règles applicables en matière d’aide d’État sur le dispositif de réduction de Turpe applicable aux sites fortement consommateurs d’électricité, un article additionnel du gouvernement propose de prévoir un maximum unique de 90 % pour les catégories de sites mentionnés à l’article L341?4-2 du code de l’énergie. Les différents plafonds possibles seront précisés par décret, en veillant au respect des règles européennes applicables. 

• Contrats d’approvisionnement à long terme pour les sites industriels 
L’article 28 bis introduit au Sénat est supprimé. Il visait à autoriser la conclusion de contrats de fourniture à long terme entre les fournisseurs d’électricité et les entreprises ou les sites reconnus "fortement consommateurs d’électricité" au sens de l’article L. 351-1 du code de l’énergie. En pratique, cette possibilité existe déjà. Cela reviendrait en outre à recrée un tarif légal de fourniture d’électricité au profit de ces usagers industriels contraire au droit européen.

• Mutualisation des travaux de raccordement
La commission a proposé une écriture plus précise du principe - introduit au Sénat à l’article 28 ter - de mutualisation des travaux de raccordement à la fibre optique avec ceux réalisés pour raccorder une installation électrique. La réalisation des doubles travaux sera bien confiée au gestionnaire du réseau public de distribution d’électricité mais la gestion et l’entretien du nouveau segment de fibre optique seront ensuite remis entre les mains de l’opérateur, le producteur d’électricité conservant, quant à lui, le choix de l’opérateur qui lui fournira au final les services de communication électronique. 

• Utilisation du chèque énergie en Ehpad
Le texte (article additionnel) ouvre, à titre expérimental, aux Ehpad, Ehpa et USLD la qualité d’acceptants du chèque énergie "afin de faire en sorte que les bénéficiaires de cette prestation puissent y avoir un accès effectif". Le gouvernement a souhaité étendre "à toute la France, sans limitation de durée", l’expérimentation que le rapporteur proposait de mener pendant trois ans dans le seul département du Maine-et-Loire, "pour résoudre durablement cette difficulté". 

• Statut des canalisations de gaz
Sur ce sujet très technique, il existe actuellement des situations disparates. Selon les cas, la surveillance, l’entretien et la sécurité des ouvrages de distribution du gaz sont à la charge du gestionnaire du réseau public de distribution de gaz si ces installations sont intégrées au patrimoine de la concession de distribution de gaz ou de la copropriété si ces installations sont restées privatives, voire au propriétaire du logement dans le cas des "bouts parisiens". Un article additionnel propose donc de transférer la propriété des conduites d’immeubles, dites montantes, (situées entre le réseau public de distribution et l’amont du compteur) aux collectivités locales propriétaires des réseaux publics de distribution de gaz lorsque ces parties ne sont pas déjà intégrées dans la concession. 
L’amendement du gouvernement vise par ailleurs à préciser les cas où un transporteur ou un distributeur de gaz peut interrompre la livraison du gaz en cas de danger grave et immédiat, et en particulier lors des opérations de contrôle. Enfin, sur un champ plus large, le texte clarifie les modalités de prise en charge des coûts de réparation des ouvrages de transport et de distribution (gaz, électricité, eau, télécommunications …), en cas d’endommagement accidentel "au-delà de la zone dans laquelle des précautions particulières doivent être mises en place à l’occasion des travaux". Il est en effet "légitime que lorsque le responsable de projet et l’exécutant des travaux ont respecté leurs obligations, ils n’aient pas à supporter le coût des réparations des réseaux si ceux-ci ont été mal localisés par les exploitants et que leurs localisations réelles se trouvent en dehors des zones d’incertitudes annoncées par ces derniers". 
Un dernier article additionnel (introduit à l’initiative du Modem) inscrit dans le code de l’environnement la possibilité de sanctionner pénalement les actes de malveillances préjudiciable à la sécurité des réseaux de gaz.