Simplification de l'action publique : le projet de loi Asap arrive en commission à l'Assemblée

La commission spéciale de l’Assemblée nationale a entamé, ce 14 septembre, la discussion du projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique (Asap), dont l’examen en séance est prévu à partir du 28 septembre. Ce texte qui vise à "accélérer la dynamique en matière de simplification et d'efficacité administrative à travers plusieurs mesures très concrètes" avait été adopté par le Sénat en première lecture, le 5 mars dernier, avant que la crise sanitaire ne vienne interrompre le travail parlementaire. Des travaux, largement inspirés des contributions du Grand Débat national, qui traduisent les engagements pris, l’an passé, en comité interministériel pour amorcer l’acte II de la transformation publique.

Malgré un petit air de déjà vu, en raison de sa filiation avec d’autres lois attrape-tout dites de simplification - à l’exemple de la loi pour un État au service d'une société de confiance (Essoc) de 2018 -, le projet de loi trouve une acuité particulière dans ce contexte de crise post-Covid 19. "Il n’y aura pas de plan de relance efficace s’il n’y a pas de transformation de l’action publique (…)", martèle Amélie de Montchalin, la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, qui en fait l'une des priorités de sa feuille de route. Ce projet de loi n’en constitue d’ailleurs qu’un des volets, "d’autres textes et d’autres initiatives" seront amenés à le compléter, "car la logique de la simplification administrative doit infuser toute l’action publique pour se traduire dans le quotidien des citoyens et également des agents publics", "premières victimes des lourdeurs administratives", insiste-t-elle. Avec France Relance, c’est aussi une enveloppe de 1 milliard d'euros pour la numérisation de l’Etat qui est sur la table. L’objectif est notamment que les 250 démarches les plus usuelles pour les Français soient accessibles en ligne en 2022.  

Les deux premiers titres du texte - qui en comporte cinq - traduisent eux aussi deux engagements pris par le gouvernement en termes d’organisation administrative : "encourager une administration plus simple et plus réactive" avec la suppression ou le regroupement de commissions administratives consultatives rattachées aux administrations centrales (titre Ier) ; "rendre les administrations plus proches et plus accessibles" en renvoyant au niveau déconcentré davantage de décisions administratives individuelles dans les domaines de la culture, de l'économie et de la santé (titre II). Pour se rapprocher de l’objectif de 99% de décisions individuelles à l’échelle locale, le gouvernement s’est engagé dans un plan de relocalisation des administrations hors de Paris et hors des grandes métropoles régionales dans le déploiement du réseau France services, rappelle la ministre.

Les titres suivants - et en particulier le titre III - assurent quant à eux la transcription des recommandations "pour simplifier et accélérer les installations industrielles" remises au Premier ministre, il y a tout juste un an, par le député Guillaume Kasbarian (Eure-et-Loir - LREM), promu rapporteur du texte. Ils comportent en outre un agglomérat de mesures diverses visant à apporter des solutions "extrêmement concrètes" , souligne-t-il, aux blocages administratifs "du quotidien",  citant pêle-mêle les réponses apportées aux jeunes qui s’inscrivent au permis de conduire, aux couples ayant souscrit un prêt qui désirent changer d’assurance, aux parents qui inscrivent un enfant à une fédération sportive ou encore à la situation d’un couple de retraités qui découvre que son domicile est squatté, faisant ici écho à l’affaire survenue en début du mois à Théoule-sur-Mer, et au regard de laquelle un amendement sera proposé. 

Suppression de commissions administratives (titre Ier) - article 1er à 16 bis

Au titre I, le texte réalise des tailles franches dans "le jardin à la française très touffu et raffiné qui compose notre paysage administratif", reconnaît Amélie de Montchalin. Près de quatre-vingt-dix commissions consultatives (sur les 394 existantes) sont ainsi dans le viseur du gouvernement, soit environ 22%. Une grande partie des instances faisant notamment doublon avec d’autres services ministériels seront supprimées par la voie réglementaire (plusieurs décrets sont déjà intervenus en ce sens).

Pour une vingtaine d’entre elles, cela nécessite en revanche de passer par la loi. C’est le cas de la commission consultative nationale paritaire des baux ruraux (CCPNBR), dont la suppression prévue à l’article 1er, a été rétablie par un amendement du rapporteur. Et pour cause, les sénateurs ont fait le tri lors de l’examen du texte. Jeu de la navette, plusieurs amendements ont donc réintroduit en commission ces mesures de suppression, telles que le prévoyait le texte initial, confirmant ainsi l’abrogation de l’Observatoire de la récidive et de la désistance (art. 4), l’Observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d’enseignement (art. 7), de la Commission scientifique nationale des collections (art. 10), de la Commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF) (art. 12) et du Conseil supérieur de la mutualité (CSM) (art. 14).

D'autres suppressions ont en outre été introduites dans le texte en commission par la voie d’amendements portant articles additionnels. C’est le cas pour la Commission supérieure du numérique et des postes (CSNP), dont les missions "pourront sans difficulté être pleinement exercées par les commissions parlementaires avec lesquelles le gouvernement continuera à travailler étroitement pour l’amélioration des politiques publiques dans le secteur du numérique et dans le secteur postal", voire dans le cadre du Conseil national du numérique. Mais également de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice, "les activités de cet institut, y compris celles de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales seront néanmoins reprises par le ministère de l’Intérieur". Un amendement du gouvernement modifie également la loi relative à l’économie sociale et solidaire de 2014 afin d’acter la suppression du Conseil national des chambres régionales de l’économie sociale et solidaire (CNCRESS), "dont les missions sont reprises par ESS France". 

Dans l'effort de rationalisation pour les commissions de consultations relatives aux relations de travail (art. 15), le gouvernement a en revanche fait volte-face, en décidant de maintenir le haut conseil du dialogue social (HCDS), dont la disparition envisagée a suscité de vives inquiétudes chez les organisations syndicales et patronales "qui craignent une perte d’expertise et de déstabilisation du processus de détermination de la représentativité". Et, pour compenser la suppression de la Commission nationale d'évaluation des politiques de l’État Outre-mer (CNEPEOM), un amendement de repli défendu par le député  Gabriel Serville (Guyane-GDR) propose de renforcer les missions d’évaluation des politiques de l’État dévolues aux délégations Outre-mer de l'Assemblée nationale et du Sénat (art. 11). Il reviendra par ailleurs au gouvernement de produire chaque année une synthèse d’évaluation des politiques publiques mises en place par l’État Outre-mer.
L’article 13 bis - issu d’un amendement du gouvernement adopté par le Sénat - visant à clarifier les conditions d’indemnisation des victimes des essais nucléaires français est supprimé. Les dispositions de cet article ayant été reprises à l’article 57 de la loi n° 2020?734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.
Même sort pour d'autres raisons, pour l’article 16 bis introduit au Sénat à  l’initiative des groupes UC et LR, pour établir au sein des commissions départementales de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) une parité entre les élus locaux et les représentants des différents organismes et de l’État. Or, les élus locaux "disposent d’ores et déjà de sièges au sein de ces commissions, dont la composition vise à représenter de façon équilibrée toutes les parties concernées par le développement du territoire", a justifié le rapporteur.

Un article additionnel rétablit l’article 56 du projet de loi Egalim, censuré par le Conseil constitutionnel pour motif de cavalier législatif. Celui-ci propose ainsi d’intégrer des représentants d’associations de protection de l’environnement au sein des Comités nationaux de l’Institut national de l’origine et de la qualité (Inao), de manière à leur permettre de prendre part aux décisions prises quant à la reconnaissance d’un produit sous signe de qualité et d’origine. Une disposition soutenue par le gouvernement, sous certaines réserves : cette représentation se fera "au même niveau que celle des consommateurs, parmi les personnalités qualifiées" et entrera en vigueur le 1er janvier 2022, "afin que cette entrée en vigueur coïncide avec le renouvellement prévu des instances de l'Inao début 2022". 
Autre apport, un amendement gouvernemental (art. 14) propose de supprimer le contrôle des mutuelles par le ministre concerné, tout en maintenant un contrôle de l’usage des fonds reçus par les mutuelles bénéficiaires de prêts et subventions octroyés par le Fonds national de solidarité et d’action mutualistes (FNSAM).  

Déconcentration de décisions administratives individuelles (titre II) - articles 17 à 20

Là encore le volet législatif vient compléter dans les domaines du patrimoine et de la culture, de la propriété intellectuelle et de la santé publique, une vague de décrets pris fin 2019. Sur ce pan du projet de loi, le Sénat s'était toutefois opposé à la déconcentration des décisions d’attribution des labels de la création artistique (art. 17). Toujours dans le champ culturel, un article additionnel porté par la rapporteur, Guillaume Kasbarian, propose de déconcentrer une autre mission jusqu'alors assurée par les services centraux du ministère. Elle concerne la convention souscrite pour bénéficier de l'exonération de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) prévue à l’article 795 A du code général des impôts par laquelle les propriétaires de monuments historiques s’engagent notamment à les ouvrir au public et à ne pas les vendre. Un autre répond au souhait du gouvernement de simplifier une procédure "lourde et complexe" d’arbitrage en matière de mise en œuvre de l’archéologie préventive. Le différend entre l’aménageur et l’Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap) sera le cas échéant, désormais directement tranché par le préfet de région. 

D'autres ajouts intéressent le domaine de la santé. Le texte (art. 19) permet ainsi que les vaccins à usage réservé, imposés ou conseillés pour certains voyages, qui n’ont pas vocation à être inscrits sur la liste des médicaments remboursables aux assurés sociaux, figurent néanmoins sur la liste des médicaments agréés à l’usage des collectivités publiques mentionnée à l’article L. 5123?2 du code de la santé publique, "afin que les centres de vaccination (qui sont des collectivités publiques) soient autorisés à les acheter et à les utiliser", explique le rapporteur. A l’article 19 bis, un amendement du groupe LREM vise quant à lui à accroître la fluidité des traitements des dossiers de recherches non interventionnelles par les comités de protection des personnes, car elles "ne comportent par définition aucun risque ni contrainte".

Enfin, un amendement du gouvernement (art. additionnel) introduit une faculté de mutualisation "de fonctions support" entre établissements publics qui exercent des missions similaires sur des périmètres géographiques différents. Il complète les dispositions insérées, par l’article 19 du projet de loi, dans l’article L. 1431?3 du code de la santé publique qui permettent de confier à une seule agence régionale de santé (ARS) l’exercice de compétences normalement exercées par toutes les ARS. Il est apparu que la mesure pourrait être utilement mise à profit par des établissements jumeaux ou voisins intervenant dans des champs géographiques différents, comme les agences de l’eau, les parcs nationaux, les établissements publics fonciers et les établissements publics d’aménagement (EPA) mais aussi les ports maritimes. Un décret en Conseil d’État viendra en préciser les conditions d’application, notamment en identifiant les fonctions support concernées et en définissant la procédure à suivre pour une telle mutualisation.