Scot : "Il faut faire confiance aux élus pour relever le défi des transitions"

C’est l’image d’un outil interterritorial en mouvement continu que le président de la Fédération nationale des Scot, Michel Heinrich, entendu par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, en visioconférence ce 19 mai, a souhaité donner. À travers leurs Scot (schémas de cohérence territoriale), les collectivités sont bien décidées à relever le défi complexe des transitions écologique et énergétique qui représentent "une forme d’accélération, qui nous pousse à aller plus loin", relève-t-il. Les ordonnances relatives à la modernisation des Scot prises en application de la loi Elan ont tissé des liens plus visibles avec ce qui constitue désormais le troisième pilier obligatoire de la stratégie territoriale. "Élus, techniciens, partenaires des Scot sont déjà nombreux à travailler sur ces sujets dans chacun des territoires et à s’organiser pour relever les défis des transitions, quelle que soit l’orientation choisie." Stratégie de repli rétro-littoral pour faire face au changement climatique pour les uns, lancement de programmes alimentaires de territoires pour les autres, stratégie d’autonomie énergétique, économie circulaire, lutte contre l’artificialisation, mobilité durable, intégration du vieillissement ou de la déprise démographique dans les projets de territoires, prise en compte des ressources disponibles, notamment en eau, pour calibrer le développement, les sujets sont nombreux. Autant de perspectives d’avenir pour le Scot "Il semble que la scène de gouvernance que représente l’établissement public Scot prendra de plus en plus d’importance car elle permet d’avancer en continu, de négocier les évolutions, d’accompagner les transitions, de les concerter à une échelle interterritoriale mais aussi avec des acteurs publics ou privés et bien sûr les citoyens", appuie Michel Heinrich. Qui de mieux placé que le président du syndicat mixte des Scot des Vosges centrales pour illustrer les nombreux leviers opérationnels ? Pour atteindre son objectif d’autonomie énergétique à l’horizon 2050, Vosges centrales a par exemple, créé une société d’économie mixte (SEM) dédiée aux financements des projets de production d’énergies renouvelables et regroupant la communauté d’agglomération d’Épinal et la communauté de communes de Mirecourt Dompaire, la région, la Caisse des Dépôts, la Caisse d’épargne et Énergie Partagée Investissement. L’enjeu n’est donc pas tant de développer des nouveaux outils "que de s’assurer d’une meilleure coordination entre les stratégies territoriales prévues dans les Scot, les plans d’actions et la contractualisation avec les régions et les départements". C’est d’ailleurs le sens d’un volet mise en oeuvre des Scot dans le code de l’urbanisme. 

Une fiscalité contre-productive

Le projet de loi Climat et Résilience a toutefois "mis en évidence qu’un chantier devait être ouvert, celui de la fiscalité qui aujourd’hui va à l’encontre de la lutte contre l’artificialisation", remarque Michel Heinrich. D’un côté on se fixe l’objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) d'ici 2050 et de l’autre on a une fiscalité "contre-productive" qui favorise essentiellement le neuf, la construction et donc la périurbanisation. C’est l’exemple type du dispositif Pinel, de la TVA, ou encore des frais de notaires. Mais pas du dispositif Denormandie et de la suppression de la taxe d’habitation qui iraient "plutôt dans le bon sens". En cause, des lois d’urbanisme "déconnectées" de la problématique fiscale. La question des coûts du terrain et du logement est éludée par le projet de loi Climat et Résilience, regrette-t-il. "Il y aura un gros travail à faire dans le prochain PLF [projet de loi de finances] pour prendre des mesures qui intègrent le modèle économique du ZAN", estime-t-il. Concernant les aides à la pierre, les transferts expérimentaux de blocs de compétences aux intercommunalités envisagés dans le projet de loi 4D lui paraissent en revanche "très pertinents" pour permettre de faire du "cousu main" par territoire.

Vers un rééquilibrage territorial

Les Scot couvrent aujourd’hui 90% de la population et 84% du territoire métropolitain à travers 447 structures. Par défaut de moyens et d’ingénierie, les 16% des communes non couvertes sont généralement des territoires ruraux peu denses. Pour le président de la Fédération, le poids de la métropolisation en France a toujours été un "peu surestimé", ce que vient de confirmer le nouveau portrait de "la France et ses territoires" de l’Insee, le 29 avril dernier, en rappelant que les territoires ruraux réunissent 88% des communes et un tiers de la population, soit 22 millions de Français. "Cette focale sur les métropoles a laissé dans l’ombre pendant des années les villes moyennes et les bourgs centres", déplore-t-il, se félicitant que des politiques récentes comme Action coeur de ville ou Petites Villes de demain essayent de "corriger le tir". Il appelle à trouver aussi des moyens, en particulier financiers, d’accompagner le milieu rural. Lorsque les maires ruraux auront pris la mesure des objectifs du projet de loi Climat et Résilience, il faut s’attendre à quelques "turbulences", prévient-il. "Cela ne veut évidemment pas dire qu’il ne faut pas fixer d’ambitions nationales sur des grands objectifs (…) mais c’est plutôt dans les conditions de leur mise en oeuvre qu’il faut laisser les collectivités agir en responsabilité par rapport aux spécificités de leurs territoires." On l’aura compris, l’ancien député-maire des Vosges prône "une autre manière de construire l’action publique sur une logique d’atteinte des résultats et de confiance dans les élus". À rebours des "signaux négatifs" envoyés aux élus locaux en matière de décentralisation et d’aménagement de l’urbanisme par le projet de loi Climat et Résilience. Que penser entre autres de l’article qui permet aux promoteurs dans une logique de densification de déroger aux règles du PLU dans les opérations de revitalisation territoriales (ORT) et grandes opérations d’urbanisme (GOU) ? "Là, ça devient surréaliste, cela remet en cause l’intérêt de faire un PLU", s’irrite-t-il. 

Trop d’instabilité législative

Parmi les messages à faire passer, Michel Heinrich insiste également sur "le temps et l’énergie extraordinaire" consacrés aux modifications et à la mise en compatibilité des documents de planification au détriment de l’opérationnel. Depuis 2000, pas moins de "300 textes législatifs ou décrets" sont venus modifier les Scot "avec des attentes qui n’ont cessé d’augmenter et des allers-retours entre les différentes lois". Avec le projet de loi Climat et Résilience, les Scot sont à nouveau en première ligne sur les questions d’artificialisation mais également de lutte contre la précarité énergétique du logement, le renforcement des espaces protégés, l’aménagement commercial ou les dispositions sur le littoral. Et le projet de loi 4D devrait lui aussi entraîner son lot de modifications. La temporalité de cinq ans imposée dans le projet de loi Climat et Résilience pour la remise à niveau des documents lui paraît "irréalisable", alors que les Scot se révisant tous les six ans il était pourtant facile, selon lui, de le faire au fur et à mesure de leur révision. C’est loin d’être le seul point d’achoppement. Michel Heinrich et le rapporteur thématique du texte sur le volet artificialisation, Lionel Causse, se sont livrés durant l’audition à une bataille de chiffres. L’un mentionnant la baisse de la consommation du foncier dans toutes les régions depuis 2009, l’autre évoquant à partir de 2015 un plateau plutôt en augmentation, d’après l’Observatoire national de l’artificialisation des sols. 

Réflexions en cours sur l’aménagement commercial

Cette question a particulièrement été traitée par la fédération des Scot qui a mené une étude sur l’aménagement commercial de demain pour comprendre les mutations du commerce en cours. Une expérimentation est par ailleurs engagée avec trois territoires tests du Scot sur le renforcement des stratégies d’aménagement commercial dans le cadre d’un partenariat avec les six grandes fédérations du commerce, le ministère de la Transition écologique, le Cerema et la Fnau. Un document de capitalisation de ce travail devrait sortir dans l’été. Certains enseignements en émergent déjà, notamment la nécessaire transversalité "pour s’assurer de l’attractivité commerciale de nos centres-villes notamment par la politique de l’habitat mais aussi la localisation des équipements publics et de santé dont la présence a une influence sur la dynamique commerciale". Plusieurs pistes d’évolution de la législation sur les autorisations commerciales ont également été évoquées au cours de l’audition. La fédération s’interroge sur le maintien des CDAC (commissions départementales d’aménagement commercial) et suggère de passer uniquement par le permis de construire comme c’est le cas pour d’autres activités économiques. Elle est également perplexe sur l’ajout par le projet de loi Climat et Résilience d’un examen systématique par la Cnac (Commission nationale d’aménagement commercial) des demandes de dérogation pour tous les projets d’une surface de vente supérieure à 3.000 m². En outre, la fédération regrette de n’avoir été que partiellement entendue sur les secteurs d’implantation périphérique (comme des centralités urbaines) prévus par la loi Elan dans lesquelles le Daac (document d’aménagement artisanal et commercial) peut fixer des conditions spécifiques d’implantation commerciale. La question de ces dérogations est "stratégique pour l’avenir" pour permettre la mutation et la modernisation des espaces commerciaux, insiste Stella Gass, la directrice de la fédération, qui entend bien maintenir l’attention dans la rédaction du projet de loi Climat et Résilience. 

Littoral : gare à la superposition des enjeux

Autre sujet de préoccupation des territoires, les nouvelles dispositions littorales liées là encore au projet de loi Climat et Résilience. Inévitablement, il y aura "une superposition des enjeux" de réduction de la consommation du foncier sur certains espaces, alerte Stella Gass. La fédération fait également part de son incompréhension s’agissant de la disposition du texte supprimant dans les plans de prévention des risques existants le recul du trait de côte dès lors que les élus auront intégré la stratégie de retrait du trait de côte dans le Plu. "Cela ne viendrait à l’esprit de personne de faire sortir du PPRI [plan de prévention des risques inondation] le risque d’inondation parce qu’il est dans le PLU", compare Stella Gass. Globalement, l’entrée du texte est "cachetée sur l’échelle communale", notamment sur la question de l’identification du linéaire du trait de côte. Or, une vision à l’échelle du Scot aurait l’avantage d’assurer "la coordination". "Un document opérationnel comme le PLU ne peut pas gérer des stratégies à 100 ans, c’est un temps pour un outil de vision de long terme comme le Scot", ajoute Stella Gass. En outre, sur la question du repli rétro-littoral "chaque commune ne pourra pas forcément gérer à son échelle la relocalisation des activités, des équipements et habitats".