Rénovation énergétique des bâtiments : ce que contient le projet de loi Climat et Résilience

Près d’une dizaine d’articles consacrés à la rénovation énergétique des bâtiments sont compris dans le titre V, intitulé "se loger", du projet de loi "portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets", présenté en conseil des ministres ce 10 février. Un texte d’envergure qui se donne comme boussole "d’accélérer la rénovation de nos logements", notamment pour atteindre un parc de niveau basse consommation ("BBC – réno") d’ici 2050.
Et pourtant nulle trace de la proposition pivot de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) de contraindre les propriétaires occupants et bailleurs à rénover leurs biens de manière globale, selon un rythme cadencé à partir de 2024, via un système progressif de prêts et de subventions. Le texte réduit la cible aux bâtiments les plus énergivores, les fameuses "passoires énergétiques", avec dans un premier temps une interdiction de hausse des loyers des logements F et G du diagnostic de performance énergétique (DPE) puis l'atteinte d'un niveau de performance énergétique en 2028 pour avoir le droit de mettre un logement en location.
Une douche froide pour nombre d’acteurs issus du monde économique, de l’environnement et de la précarité qui soutenaient aux côtés des 150 citoyens "une obligation de rénovation des logements performante, juste et ambitieuse". 
Mais rien n’est encore joué. La mission parlementaire sur la rénovation thermique des bâtiments qui vient de remettre un copieux rapport de 52 propositions entend bien peser lors des débats. Et une autre mission, celle confiée à Olivier Sichel, directeur de la Banque des Territoires, sur la "massification" de la rénovation des passoires énergétiques, pourrait aussi nourrir de futurs amendements, a assuré Matignon. 

Rénover les bâtiments (chapitre I)

• Définition des niveaux de performance des DPE (article 39)

Le texte grave dans la loi le cadre général des "étiquettes" du diagnostic de performance énergétique (DPE), dont l’échelle va des classes A (très performants) à G (extrêmement consommateurs d’énergie). Il s’agit d’aligner tout les référentiels "sur le repère connu, simple et lisible que constitue le DPE pour les particuliers et les ménages", explique l’exposé des motifs. Et surtout de ménager au pouvoir réglementaire l’espace nécessaire aux futures révisions techniques des méthodes et calculs du DPE. Des arbitrages très attendus… La refonte en cours, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er juillet 2021, donnera un caractère opposable au DPE.

• Audit énergétique et DPE collectif (article 40)

Le texte adapte des mesures déjà instituées par la loi Energie et Climat (LEC) de 2019, en particulier concernant l'introduction d’un audit énergétique obligatoire avec des préconisations de travaux sur les bâtiments résidentiels en "mono-propriété" au statut de passoire énergétique (classes F et G du DPE), en cas de vente. Cette obligation d’audit énergétique assouplit en réalité celle mise en place (à l’article L. 126-28 du code de la construction et de l’habitation - CCH) en la ciblant sur le segment du parc où elle serait la plus "pertinente" (mono-propriétés), selon l’exposé des motifs. Le projet de texte retire ainsi du champ d’application de cette exigence la vente de logements en copropriété et la location des passoires thermiques. 
L’étude d’impact est très peu argumentée sur le bénéfice environnemental attendu : "la mesure n’a pas d’impact directement quantifiable sur les émissions de GES, car il dépendra du taux de propriétaires engageant des travaux de rénovation suite à la mise en œuvre de l’audit énergétique". 
Le texte réécrit également les obligations de production du DPE dans les bâtiments d’habitation collective (art. L. 126-31 du CCH), en cohérence avec l’évolution prévue par l’article 44 du projet de loi (élaboration d’un plan pluriannuel de travaux dans les copropriétés reposant notamment sur le DPE). Un échelonnement de l’entrée en vigueur de l’obligation de "DPE Collectif" est prévu en fonction de la taille des immeubles (1er janvier 2024 pour les copropriétés de plus de 200 lots, 31 décembre 2024 pour celles de 51 à 200 lots et 31 décembre 2025 pour celles d’au plus 50 lots). Sur les 450.000 copropriétés du parc français, 6.000 ont été construites après le 1er janvier 2013 et ne sont donc pas soumises à l’obligation de DPE prévue. Les immeubles ne disposant pas d’un chauffage collectif seront quant à eux "clairement soumis à cette obligation de DPE", relève l’étude d’impact, puisqu’ils n’y étaient pas contraints par l’obligation antérieurement fixée à l'article L. 134-4-1 du CCH. 

• Interdiction de l’augmentation des loyers et de la location des passoires thermiques (articles 41 et 42)

Parmi les mesures emblématiques du projet de loi, l’interdiction de la location des "passoires thermiques" (classes F et G) à partir de 2028, "pour protéger les locataires contre des factures d’énergie trop élevées et laisser le temps nécessaire aux propriétaires pour rénover les logements qu’ils louent", explique l’étude d’impact. On en dénombre 4,8 millions en France (1,9 million en collectifs et 2,9 millions en individuel). 
Là encore, cela suppose de mettre à jour les référentiels. Le texte harmonise ainsi - à compter de 2025 - le critère de décence prévu par la LEC (seuil de consommation maximal exprimé uniquement en énergie finale) avec les niveaux de performance énergétique introduits par l’article 39 du projet de loi. Pourquoi repousser à 2025 ? Cela tient compte du fait qu’un premier seuil de 450 kWh/m2.an d’énergie finale a été fixé par décret (n°2021-19 du 11 janvier 2021) comme le seuil "d’indécence énergétique" en 2023. Dans une seconde étape, à partir de 2025, un nouveau niveau de performance énergétique pourra être fixé par voie réglementaire en cohérence avec les niveaux proposés dans la loi.
En 2028, le niveau des logements décents sera ramené à un niveau supérieur ou égal à celui définissant les logements "très peu performants" (classe E du DPE selon l’article 39).
D’ici là, il sera par ailleurs interdit d’augmenter le loyer des logements F et G lors du renouvellement du bail ou de la remise en location, et ce "toutes zones confondues", avec une entrée en vigueur prévue "un an après la promulgation de la loi" (juillet 2023 outre-mer). "1.586 469 logements seraient concernés, soit environ 21% du parc locatif privé", selon l’étude d’impact. Avec une proportion légèrement moindre en zone tendue (20%) qu’en zone non tendue (22%). Selon l’exposé des motifs, cette mesure "va plus loin" que la disposition prévue par la LEC, à savoir l’impossibilité pour un propriétaire bailleur d’un logement "passoire thermique" de déroger aux plafonds d’augmentation des loyers en cas de travaux (sauf si ces travaux font sortir le logement du statut de "passoire thermique"), "tout en la simplifiant". Ces conditions de performance énergétique sont en outre étendues au dispositif expérimental d’encadrement du niveau des loyers prévu par l’article 140 de la loi Elan. 

• Clarification de l’organisation du service public de la performance énergétique de l’habitat - SPPEH (article 43)

L’objectif est de renforcer le maillage à l’échelle des EPCI ("prioritairement") sans toutefois l’imposer, pour permettre aux collectivités territoriales d’organiser les modalités de déploiement du SPPEH - désormais connu sous la marque FAIRE - en fonction des besoins de leur territoire. Un déploiement actuellement confié aux régions qui s’appuient déjà sur les intercommunalités. Certaines structures faisant office de SPPEH recouvrent ainsi le territoire d’un ou de plusieurs EPCI, d’autres l’intégralité d’un département. Le texte fait perdurer cette souplesse. Aucun délai n’est en revanche évoqué pour aboutir à une couverture totale du territoire par le "réseau de guichets" (appellation qui succède à celle de plateforme territoriale de rénovation énergétique-PTRE). 
Au passage, le texte inscrit dans la loi le lien entre le service public et l’objectif national de massification de la rénovation énergétique. L’objectif du projet de loi est aussi d’offrir aux ménages un service plus complet dans leur parcours, puisqu’il est prévu de systématiser, en plus de l’information et du conseil, l’acte d’accompagnement. Cette mission d’accompagnement comprend, au terme du texte, "un appui à la réalisation d’un plan de financement, à la réalisation et à la prise en main des études énergétiques réalisées, ainsi qu’une assistance à la prospection et à la sélection des professionnels compétents". 
Ces structures sont désormais financées par le programme CEE "Service d’accompagnement à la rénovation énergétique" (SARE), co-porté par l’Ademe avec les collectivités et l’appui de l’Anah, et doté de 200 millions d’euros sur la période 2020-2024. Le programme doit se décliner par des conventions territoriales de 3 ans entre l’Ademe et un ou des porteurs associés locaux. Selon l’étude d’impact, les 16 conventions déjà votées couvrent toutes les régions métropolitaines à l’exception de la Corse et de la région Ile-de-France. Grâce à l’engagement des départements du Val-d’Oise et des Yvelines la couverture par une convention de 100% du territoire métropolitain devait être actée fin 2020. Et le déploiement en outre-mer devrait se finaliser "au 1er semestre 2021". Au total, ces conventions prévoient de mobiliser 143 millions d’euros de CEE en complément de 152 millions d’euros des collectivités pour les trois prochaines années. Très concrètement, il s’agit d’informer et de conseiller "plus de 1,7 million de ménages, d’accompagner 90.000 particuliers ou copropriétés dans leurs projets de travaux ou encore de mener plus de 70.000 audits énergétiques".
Un système pas exempt de critiques comme le souligne le rapport de la mission sur la rénovation thermique des bâtiments. Les budgets seront en effet alloués aux espaces FAIRE sur la base d’un financement à l’acte. Différents acteurs, tels que l’association Amorce, le CLER - réseau pour la transition énergétique, la Flame et la Fédération nationale des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (FNCAUE) alertent sur le danger d’une "course à l’acte" qui entraînerait une approche quantitative aux dépens de la qualité de l’information et du conseil. Un risque de démobilisation des collectivités est également pointé, notamment pour les jeunes structures qui ne réaliseront au démarrage pas suffisamment d’actes pour couvrir leurs coûts de fonctionnement. 

• Plan pluriannuel de travaux en copropriétés (article 44) 

Cette mesure phare de la réforme des copropriétés de 2019 (ordonnance n°2019-1101 du 30 octobre 2019) retoquée par le Conseil d’Etat fait sa réapparition. Afin de faciliter la réalisation de travaux de rénovation énergétique et de favoriser l’entretien de ce parc d’immeubles vieillissant et nécessitant de lourds investissements, le texte prévoit dans les copropriétés de plus de 15 ans l’obligation de faire élaborer et de soumettre à l’assemblée générale des copropriétaires, un projet de plan pluriannuel de travaux et les provisions correspondantes dans le fonds de travaux de la copropriété. 
Le gouvernement a choisi une alternative, pour ménager le droit de propriété, consistant à rendre obligatoire, non l’adoption d’un plan pluriannuel de travaux mais uniquement l’élaboration d’un "projet de plan". L’adoption du plan demeure, dans tous les cas, facultative. Le changement est donc assez subtil. 
Les modifications apportées au dispositif issu de la loi Alur ont pour objet de répondre au premier bilan de cette réforme, effectivement entrée en vigueur le 1er janvier 2017, qui met en évidence un insuffisant recours au diagnostic technique global, perçu comme lourd et coûteux, et, malgré son caractère obligatoire, une déconnexion du fonds de travaux avec les besoins réels de travaux sur le bâti. 
Ce projet de plan reposera sur une analyse du bâti et des équipements de l’immeuble et sur le DPE. La boucle est bouclée…Il doit permettre aux copropriétaires de connaître l’état de l’immeuble, au regard de sa sauvegarde, de la sécurité et de la santé des occupants et des possibilités d’amélioration énergétique. Y seront associés le coût estimatif des travaux et une hiérarchisation de ceux-ci ainsi qu’un échéancier pour les dix ans à venir. Grosso modo, le contenu du projet de plan est proche de celui du diagnostic technique obligatoire avant toute mise en copropriété, qui existait jusqu’en 2014. 
Ce projet de plan doit être réalisé par un tiers ayant des compétences en bâtiment (thermique, gros œuvre, normes de sécurité…). Toutefois, les copropriétés ayant déjà réalisé un diagnostic technique global ayant conclu à l’absence de nécessité de réaliser des travaux dans les dix années à venir seront dispensées de cette obligation.
Des mesures d’application dans le temps, selon des seuils calculés en nombre de lots, sont également prévues, notamment afin de permettre à la filière de professionnels de s’organiser. 
Le corollaire au projet de plan est la constitution d’une réserve financière, sous forme d’une cotisation annuelle au fonds de travaux. Ainsi, et pour tous les immeubles d’habitation de plus de 10 ans (cinq ans auparavant), les copropriétaires versent au minimum l’équivalent de 5% du budget prévisionnel, comme la réglementation actuelle le prévoit déjà. Lorsqu’un plan pluriannuel de travaux est adopté, le montant de la cotisation ne pourra également être inférieur à 2,5% du montant estimatif des travaux prévus dans ce plan. Cette cotisation a pour finalité de financer une liste de dépenses plus corrélée avec le plan de travaux : l’élaboration du plan pluriannuel de travaux ou du diagnostic technique global, les travaux prévus dans le plan adopté, mais également les travaux urgents et les travaux nécessaires à la sauvegarde de l’immeuble, à la préservation de la santé et de la sécurité des occupants et à la réalisation d’économies d’énergie non prévus dans le plan. 
Les copropriétés sont par ailleurs désormais éligibles à la prime de transition énergétique ("MaPrimeRénov' Copropriété" remplaçant le programme "Habiter mieux Copropriétés"). 

• Habilitation à légiférer sur les référentiels et le régime de police des constructions (article 45)

Cet article présente à nouveau un lien étroit avec la réforme du DPE dont les arbitrages sont encore attendus. Il habilite en effet à légiférer par voie d’ordonnance pour généraliser dans les différents textes législatifs (dont la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, la LEC de 2019, la loi Transition énergétique de 2015 …) la référence à un niveau de performance énergétique en la substituant à des références chiffrées (essentiellement les références explicites au seuil de 330 kWh/m2/an en énergie primaire pour définir un logement excessivement énergivore). L’objectif est les mettre en cohérence avec l’article 39 du présent projet de loi qui prévoit un ensemble de définitions des classes de performance énergétique des logements sur lesquelles les DPE viendront s’appuyer. 
Le projet de texte prévoit par ailleurs de recourir aux ordonnances pour créer un régime de police administrative de contrôle des règles de construction et de le coordonner avec le régime de police judiciaire déjà existant pour éviter le cumul de sanctions pour une même infraction. Selon l’étude d’impact, "moins de 1% des dossiers font l’objet d’un jugement correctionnel", "une procédure fondée sur une police administrative mobilisant les outils coercitifs adaptés (mise en demeure, sanctions administratives proportionnées, ...) pourrait venir utilement compléter le régime de police judiciaire". "Un régime de police administrative serait plus à même de contrôler le respect de la réglementation sur la base des attestations fournies par le maître d’ouvrage et de vérifier leur complétude ainsi que leur conformité. Cette police administrative pourrait aussi fixer des sanctions proportionnées à la gravité de la non-conformité", ajoute-t-elle. La police administrative qui est envisagée pourrait être exercée par une autorité administrative, donc, selon des modalités à préciser, par une collectivité territoriale. 
Afin de parvenir à une plus grande exhaustivité des mécanismes de contrôle, il est également proposé à travers cette habilitation d’étendre le champ des attestations  -prévues au livre I du CCH (L. 122-7 et suivants) -, actuellement limité à certaines rubriques, afin que celles-ci contribuent à la conformité des solutions techniques mises en œuvre par les maîtres d'ouvrage avec les règles de construction. Le contenu des attestations devant être renseigné par le maître d’ouvrage sera enrichi et sa délivrance pourra reposer sur l’intervention sur place d’un tiers pour vérifier le respect de la réglementation. 
Dans le cadre du nouveau régime de police administrative, les services déconcentrés de l'Etat ou les services des collectivités territoriales (selon l'option retenue) seront en charge du contrôle des attestations. Selon l’étude d’impact, la piste d’une automatisation des contrôles via une plateforme électronique de dépôt est envisagée. 
L’habilitation vise enfin à harmoniser le CCH avec les dispositions du code de l’urbanisme afférentes aux demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et aux déclarations préalables et prévoir les conditions de délivrance des attestations et de leur utilisation pour les besoins de contrôle prévus. 

Diminution de la consommation d’énergie (chapitre II)

• Interdiction des terrasses chauffées ou climatisées (article 46)

Le chapitre II ambitionne de diminuer la consommation d’énergie superflue, notamment en reprenant l’interdiction très médiatique des terrasses chauffées en hiver et climatisées en été, annoncée au Conseil de défense écologique de juillet 2020. Le texte modifie l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques afin qu’un décret en Conseil d’Etat précise les conditions, notamment tirées de considérations environnementales, auxquelles la délivrance des titres d’occupation du domaine public par les collectivités est subordonnée.