Réforme des indicateurs financiers : de premières solutions sont sur la table
Après une pause liée notamment à l'épidémie de coronavirus, le comité des finances locales (CFL) a redémarré ses travaux sur la mise à jour des indicateurs financiers, rendue nécessaire par la réforme de la fiscalité locale. Selon de nouvelles simulations, si rien n'est fait, les fonds de péréquation départementaux connaîtront des évolutions qui vont à rebours des objectifs de solidarité financière. Le CFL a examiné de premières solutions visant à "neutraliser", d'une manière générale, les "effets indésirables et déstabilisateurs", que la réforme fiscale produit sur les indicateurs.
© DR / avec Adobe
Un groupe de travail du comité des finances locales (CFL) a examiné, début 2020, les effets de la réforme de la fiscalité locale sur les indicateurs financiers utilisés dans la détermination des montants et la répartition des dotations et fonds de péréquation du secteur public local (voir notre article du 4 février 2020). Après une suspension liée à la crise et aux élections municipales et communautaires, ses travaux ont repris, les 30 juin et 7 juillet derniers. Avec, à l'ordre du jour, l'examen des résultats de nouvelles simulations réalisées par la direction générale des collectivités locales (DGCL), auxquelles Localtis a eu accès.
Principales conclusions de ces travaux pour les communes : sans réforme des indicateurs financiers et "toutes choses égales par ailleurs", celles-ci verraient bien, un an après l'entrée en vigueur de la réforme de la fiscalité locale (soit en 2022), leur potentiel fiscal être modifié (à la hausse ou à la baisse), du fait du nouveau panier de ressources (taxe départementale sur le foncier bâti des départements à la place de la taxe d'habitation) qui leur sera attribué. Les conséquences seraient toutefois relativement limitées.
Dotations des communes et EPCI
Ce serait le cas pour les montants individuels de la dotation forfaitaire (7 milliards d'euros) attribués aux communes. Les indicateurs financiers interviennent, en effet, "de manière marginale" dans la répartition de cette dotation, principale composante de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes. Mais l'évolution en 2022 du potentiel fiscal des communes aurait des effets sur l'écrêtement (lequel est plafonné à 1% des recettes réelles de fonctionnement) qui est appliqué à la dotation forfaitaire, pour permettre notamment le financement de la hausse, chaque année, des dotations de péréquation communales. Le potentiel fiscal intervient, en effet, pour déterminer la liste des communes (les plus riches) qui doivent participer à l'écrêtement.
Au total, en appliquant les données simulées du potentiel fiscal des communes à celles de la dotation forfaitaire 2019 des communes, la DGCL estime qu'en l'absence de réforme des indicateurs financiers, près de 98% des communes verraient leur dotation forfaitaire rester inchangée ou évoluer (à la hausse ou à la baisse) de moins de 0,5% des recettes réelles de fonctionnement.
Les indicateurs financiers interviennent plus fortement dans le calcul des dotations de péréquation attribuées aux communes (4,9 milliards d'euros en 2020). Les conséquences potentielles de la réforme de la fiscalité locale sur ces indicateurs, et donc sur les attributions correspondantes, sont fortes. Mais, en l'absence d'ajustements de ces indicateurs, les mécanismes qui garantissent aux communes de continuer provisoirement à percevoir un montant de dotation (lorsqu'elles deviennent inéligibles à cette dotation), "atténueraient les effets déstabilisateurs" de la réforme, en tout cas en 2022. Pour la dotation d'intercommunalité (1,5 milliard d'euros), la DGCL fait remarquer aussi que les "nombreux mécanismes de garanties et de tunnels d’évolution" contribueraient à la stabilité des montants individuels, même si les indicateurs financiers n'étaient pas revus.
Potentiels financiers corrigés
Du côté des départements cette fois, les montants de dotation forfaitaire resteraient relativement stables en 2022, du fait là encore des mécanismes de garantie existants. Ce serait moins le cas pour les versements du fonds de péréquation qui redistribue une partie des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements (1,6 milliard d'euro en 2020). Sans décision du législateur, Paris, les Yvelines ou la métropole de Lyon – qui font partie des tout premiers bénéficiaires de la taxe – deviendraient éligibles au dispositif de péréquation des DMTO : ils percevraient, individuellement, des attributions supérieures à 10 millions d'euros. Autant de ressources qui seraient déduites des versements destinés aux autres départements bénéficiaires, parmi lesquels les moins dotés en DMTO.
Pour "neutraliser les effets indésirables et déstabilisateurs de la réforme fiscale sur les indicateurs financiers", la DGCL propose d'introduire, à partir de 2022, une "fraction de correction" dans leur calcul. Pour le potentiel financier des communes, la fraction serait égale à la différence entre les ressources affectées après la réforme fiscale et les ressources liées aujourd’hui à la taxe d'habitation. Pour sa part, le potentiel financier des départements laisserait place à un indicateur des ressources départementales, prenant en compte les principales ressources des départements (y compris la TVA qui compensera la perte de la taxe foncière sur les propriétés bâties), et auquel serait appliqué une fraction de correction. Cette évolution serait indispensable : selon des simulations présentées en février au CFL, l'introduction "telle quelle", à partir de 2022, de la TVA dans le potentiel financier pénaliserait fortement les départements pratiquant aujourd'hui des taux de taxe sur le foncier bâti élevés (qui sont souvent des collectivités défavorisées). L'absence de réforme de l'indicateur financier des départements renforcerait donc les injustices.
"Système à bout de souffle"
Le gouvernement apportera prochainement, dans un rapport, plus de détails sur les solutions qui permettraient d'"ajuster le calcul des indicateurs pour corriger les biais directement liés à la réforme fiscale tout en conservant la logique actuelle de ces indicateurs". Prévu par l'article 250 de la loi de finances pour 2020, ce rapport traitera des "conséquences de la réforme de la fiscalité locale sur la détermination du montant et la répartition des concours financiers de l'Etat ainsi que sur les fonds de péréquation".
Le gouvernement n'écarte pas l'idée de réfléchir, d'ici 2022, à une réforme plus "ambitieuse" et "profonde", sur "la manière de caractériser la richesse d’un territoire" et, donc, sur des indicateurs financiers inédits. Une option qui trouve des adeptes parmi les élus membres du CFL. L'un d'eux estime qu'il ne faut pas se contenter de "poser un pansement sur une jambe de bois". Menées à un intervalle de dix ans, les réformes de la fiscalité locale conduites par Nicolas Sarkozy et Emmanuel Macron ont remis en cause la pertinence des indicateurs financiers. "Le système est à bout de souffle", souligne l'édile.
Le CFL avait initialement prévu d'adopter une délibération en ce mois de juillet sur la réforme des indicateurs financiers. Mais la crise du Covid-19 et les élections ont retardé les réflexions de son groupe de travail. Ce dernier devrait se réunir de nouveau en septembre prochain, notamment pour examiner de nouvelles simulations des conséquences de la réforme fiscale sur les indicateurs financiers (cette fois pour un échantillon de collectivités). Mais il ne sera pas à même de faire des propositions en vue du projet de loi de finances pour 2021, qui sera présenté à ce moment-là. Le président du CFL, André Laignel, veut éviter toute "précipitation" sur un problème qui, de toute façon, ne sera posera qu'à partir de 2022.
