Environnement - Projet de loi sur la biodiversité : fin de l'examen des articles à l'Assemblée

Après quatre jours de débats, les députés ont achevé le 19 mars l'examen en première lecture des articles du projet de loi sur la biodiversité. A la demande du gouvernement, le texte est désormais intitulé "projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages", "afin que celui-ci reflète plus fidèlement son contenu, enrichi par la discussion en première lecture à l'Assemblée nationale", justifie l'exposé des motifs de l'amendement.
De nombreuses modifications ont été adoptées dans le cadre du titre V du projet de loi qui concerne les espaces naturels et la protection des espèces. Un amendement du gouvernement prévoit ainsi que l'intégration de communes dans un parc naturel régional en cours de classement sera simplifiée "dans le cas où certaines communes du périmètre d'étude n'auraient pas approuvé la charte au moment de la procédure de classement ou de renouvellement de classement du parc, afin de répondre au problème des 'parcs à trous'" (article 27). Par un amendement identique de Jean-Marie Sermier (UMP, Jura) et de Jean-Claude Busine (PS, Somme), la politique des espaces naturels sensibles et le schéma départemental des espaces naturels sensibles sont rendus compatibles avec le schéma régional de cohérence écologique (SRCE), "afin notamment de faciliter la cohérence entre les politiques régionales et départementales, et de réellement prendre en compte le réseau des espaces naturels sensibles (200.000 hectares de natures, 4.000 sites) dans la conception et la mise en œuvre de la trame verte et bleue", selon l'exposé des motifs. Pour rappel, les SRCE permettent la mise en œuvre régionale de la trame verte et bleue, qui a pour objectif d'enrayer le déclin de la biodiversité au travers de la préservation et de la restauration des continuités écologiques.

Milieux aquatiques et zones humides

Les députés UMP ont supprimé une disposition du texte qui prévoit de donner la compétence de la "préservation et la restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques" aux établissements publics territoriaux de bassin. "Pour maintenir une lisibilité de l'action publique en matière de biodiversité par les acteurs du territoire, le projet de loi prévoit de confier les missions de préservation et de restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques à l'Agence française de la biodiversité, et à sa déclinaison territoriale. Il n'est pas souhaitable de multiplier ainsi les acteurs en charge de ces missions, à l'heure où le gouvernement manifeste sa volonté de simplification administrative", justifie l'exposé des motifs. Un amendement gouvernemental porte sur la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (Gemapi) attribuée aux communes, avec transfert aux EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres. Il s'agit de traiter le cas "fréquent" où la commune a déjà transféré cette compétence à des syndicats de communes ou à des syndicats mixtes. Une série d'amendements du gouvernement modifie l'article 32 ter du texte créant les réserves de biosphère* dans le Code de l'environnement pour intégrer explicitement les sites Ramsar et indiquer que conformément à l'article 2 de la convention Ramsar, "peuvent être proposés à l'inscription sur la liste des zones humides d'importance internationale, les milieux humides dont la préservation présente un intérêt international au point de vue écologique, botanique, zoologique, limnologique ou hydrologique. Les sites ainsi inscrits sont gérés de façon à favoriser leur conservation et leur utilisation rationnelle". Un autre amendement ajoute les associations et les syndicats mixtes dans la liste de structures porteuses des réserves de biosphère.

Compensation écologique

La commission du développement durable, lors de l'examen du projet de loi il y a neuf mois, avait créé trois articles (33 A, 33 B, et 33 C) sur la compensation écologique. Un amendement de la rapporteure Geneviève Gaillard (PS, Deux-Sèvres) rassemble ces trois articles au sein de l'article 33 A. Il modifie le chapitre III du titre VI du livre Ier du Code de l'environnement intitulé "compensation des atteintes à la biodiversité".
"Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité sont les mesures prévues par le 2° du II de l'article L.110-1 du Code de l'environnement et rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire pour compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d'un projet de travaux ou d'ouvrages ou par la réalisation d'activités ou l'exécution d'un plan, d'un schéma, d'un programme ou d'un autre document de planification", est-il indiqué. "Toute personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité peut y satisfaire soit directement, soit en confiant par contrat la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation […], soit par l'acquisition d'unités de compensation dans le cadre d'une réserve d'actifs naturels", sachant que "dans tous les cas, le maître d'ouvrage reste seul responsable à l'égard de l'autorité administrative qui les a prescrites". "Dans le cas de mesures compensatoires portant sur une longue durée, les contrats relatifs à la mise en œuvre de ces mesures peuvent prendre la forme d'obligations réelles environnementales", ces dernières étant définies à l'article 33 (elles consistent à autoriser le propriétaire d'un immeuble à créer, sur cet immeuble, une obligation environnementale intuiti rei durable et automatiquement transmissible à ses ayants cause, que ceux-ci soient universels ou particuliers). L'article définit ce qu'est un "opérateur de compensation", soit "une personne publique ou privée chargée, par une personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, de les mettre en œuvre pour le compte de cette personne et de les coordonner à long terme", et ce qu'est un "opérateur d'une réserve d'actifs naturels" qui "met en place les mesures de compensation […] de manière à la fois anticipée et mutualisée". Il est précisé que "les réserves d'actifs naturels font l'objet d'un agrément préalable par l'Etat, selon des modalités définies par décret" et que "l'acquisition d'unités de compensation issues d'une réserve d'actifs naturels par des maîtres d'ouvrage afin de leur permettre de remplir leurs obligations de compensation écologique n'est possible que lorsque ces unités sont équivalentes aux mesures de compensation prescrites par l'autorité administrative aux maîtres d'ouvrage concernés". Actuellement, seule CDC Biodiversité est un opérateur d'une réserve d'actifs naturels. L'article précise en outre que lorsqu'une personne soumise à une obligation de mettre en œuvre des mesures de compensation n'y a pas satisfait dans les conditions qui lui ont été imposées, elle reçoit une mise en demeure d'y satisfaire. Et, "lorsque, à l'expiration du délai imparti, la personne n'a pas déféré à cette mise en demeure, l'autorité administrative compétente peut faire procéder d'office, en lieu et place de cette personne et aux frais de celle-ci, à l'exécution des mesures prescrites via une réserve d'actifs naturels […], ou, à défaut, en confiant la réalisation de ces mesures à un opérateur de compensation". Enfin, "les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité […] sont géolocalisées dans un système national d'information géographique, accessible au public sur internet". A l'article 64 du texte, les députés ont en outre habilité le gouvernement à mieux articuler les mesures de réduction, d'évitement et de compensation des impacts relatifs aux sites Natura 2000 et aux espèces protégées, édictées en application des directives Habitats et Oiseaux.

Foncier agricole et zones de montagne

A l'article 36, qui prévoit d'ajouter une finalité environnementale à l'aménagement foncier agricole, la référence à l'enherbement des cultures et aux zones sans pesticides est supprimée, car il ne s'agit pas des seules pratiques favorables à la préservation de l'environnement, selon l'auteur de l'amendement, Yves Caullet (PS, Yonne). Un nouvel article, le 36 bis A, revient sur une disposition de la loi d'avenir pour l'agriculture, qui avait introduit dans le Code de l'urbanisme une disposition qui applique automatiquement le régime des espaces boisés classés – les EBC – aux espaces boisés, à la demande de Jean-Marie Sermier (UMP, Jura). "Il nous semble indispensable de conserver les deux systèmes de protection des espaces boisés, qui sont complémentaires", explique-t-il en séance.
Le gouvernement a obtenu la suppression de l'article 36 bis qui avait été créé en commission par Joël Giraud (RRDP, Hautes-Alpes) pour accorder aux zones de montagne une nouvelle dérogation aux conditions de fixation d'un débit minimum biologique. "Conscient de cette difficulté, le gouvernement a confié une mission à Joël Giraud, en sa qualité de président de la commission permanente du Conseil national de la montagne. L'objet de cette mission est justement d'analyser comment la fragilité du modèle économique de certaines structures agricoles de montagne est prise en compte dans la mise en œuvre des dispositions de la loi sur l'eau et de formuler des propositions pour concilier la préservation des ressources en eau et le maintien d'une agriculture montagnarde", a expliqué Ségolène Royal.

Biodiversité en milieu urbain

L'article 36 quater sur les espaces de continuités écologiques a été modifié, d'abord en "permettant d'identifier, dans les règlements des PLU les espaces de continuité écologique, sans créer un nouveau zonage". "Il s'appuie sur un document juridique déjà utilisé, le règlement, et précise que celui-ci pourra identifier des espaces de continuité écologique, les délimiter et fixer des prescriptions en vue d'en assurer la préservation", explique la ministre de l'Ecologie. Un deuxième amendement introduit les espaces de continuité écologique dans le code de l'urbanisme, "ce qui constitue une grande innovation" pour la ministre.
Laurence Abeille (EELV, Val-de-Marne) a obtenu la création d'une section 6 bis au titre V relatif à la biodiversité en milieu urbain et péri-urbain. L'article 36 quinquies A modifie le Code de l'urbanisme pour les projets soumis à autorisation d'exploitation commerciale : la construction de nouveaux bâtiments sera autorisée "uniquement s'ils intègrent sur tout ou partie de leurs toitures, et de façon non exclusive, soit des procédés de production d'énergies renouvelables, soit un système de végétalisation basé sur un mode cultural garantissant un haut degré d'efficacité thermique et d'isolation et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité". Un amendement du gouvernement prévoit qu'"à compter du 1er janvier 2017, la surface des places de stationnement imperméabilisées compte pour le double de leur surface". Laurence Abeille a obtenu l'insertion d'une formule précisant que les plans climat-énergie territoriaux doivent "favoriser la biodiversité pour adapter la ville au changement climatique" (article 36 quinquies B).

Par ailleurs, selon l'article 36 sexies, "dans un délai de deux ans à compter de la publication de la présente loi, le gouvernement remet au Parlement un rapport sur l'opportunité de classer le frelon asiatique (vespa velutina) dans la catégorie des organismes nuisibles, au sens du Code rural et de la pêche maritime".
L'article 51 bis a été modifié par un amendement du gouvernement par lequel "l'Etat établit une cartographie fondée sur un indicateur national d'érosion littorale", et ce "afin d'anticiper l'évolution du trait de côte et de prendre en compte les phénomènes hydrosédimentaires entraînant l'érosion et l'accrétion littorale dans les politiques publiques". Cette cartographie se substitue à la disposition adoptée en commission qui rendait obligatoire la réalisation de démarches spécifiques de prise en compte du risque d'érosion.

Mangroves et récifs coralliens

Les députés ont voté un amendement gouvernemental visant à renforcer l'action de l'Etat et des collectivités d'outre-mer pour la protection des mangroves et des récifs coralliens (nouvel article 51 ter A). La rapporteure du texte s'y est déclarée très favorable. Mangroves et récifs coralliens sont des écosystèmes ultramarins contribuant notamment à atténuer les effets du changement climatique et à favoriser l'adaptation des territoires littoraux aux risques de submersion marine et d'érosion côtière. Après les engagements figurant dans la feuille de route 2015 pour la transition écologique, reposant notamment sur un objectif de protection de 35.000 hectares de mangroves d'ici la conférence "Paris Climat 2015", la mesure fixe des objectifs plus ambitieux : la protection au total de 55.000 hectares de mangroves d'ici à 2020 et 75% de récifs coralliens d'ici 2021. Pour les mangroves, cela s'inscrira dans la nouvelle stratégie d'intervention foncière du Conservatoire du littoral 2015-2050 et du plan national d'actions pour les milieux humides 2015-2018 et, pour les récifs coralliens, dans le futur plan d'action quinquennal de l'Initiative Française pour les Récifs Coralliens (Ifrecor).
Un amendement gouvernemental a créé l'article 51 octies transposant la directive 2013/39/UE modifiant la DCE (directive-cadre sur l'eau) et sa directive "fille" 2008/105/CE, qui introduit de nouvelles exigences pour la protection des milieux aquatiques et du biote (la faune et la flore présentes dans un lieu donné).

Interdiction des néonicotinoïdes

Contre l'avis du gouvernement, les députés ont aussi voté l'interdiction à compter du 1er janvier 2016 des produits phytosanitaires de la famille des néonicotinoïdes, via un amendement des socialistes Gérard Bapt et Delphine Batho. A la suite de l'action menée par la France pour que l'Union européenne interdise le Cruiser OSR sur le colza, la Commission européenne a restreint l'utilisation de trois substances actives de la famille des néonicotinoïdes, rappelle l'exposé de l'amendement. Malgré ces avancées, cinq molécules restent actuellement autorisées en France (imidaclopride, thiaclopride, clothianidine, thiaméthoxame etacétamipride) et présentent une toxicité aigüe, notamment pour les abeilles. L'Union nationale des apiculteurs français a encore pointé du doigt les insecticides néonicotinoïdes le 19 mars en publiant le bilan annuel de la production de miel en France en 2014. Celle-ci a chuté d'un tiers par rapport à 2013, soit son niveau le plus bas depuis 20 ans.
Pour protéger la santé humaine et la biodiversité, et particulièrement les abeilles, l'environnement et la santé, il est proposé de prolonger l'action de la France en interdisant ces substances. L'interdiction vise toute la famille des néonicotinoïdes pour éviter que l'industrie ne substitue des produits cousins après le retrait d'un produit précis, selon Gérard Bapt. Appelant à "entendre le cri d'alarme des apiculteurs" vu la mortalité actuelle massive des abeilles, l'ancienne ministre de l'Ecologie Delphine Batho a souhaité que la France, pionnière avec le Cruiser, impose sur tous les néonicotinoïdes "un moratoire" du même type qu'avec le maïs OGM. Gérard Bapt, médecin de profession, a longuement plaidé pour l'interdiction de produits au "succès commercial mondial" mais aux effets toxiques scientifiquement prouvés selon lui à la fois sur les insectes pollinisateurs mais aussi sur les sols, l'eau et la santé humaine. Ces néonicotinoïdes sont "neurotoxiques de 500 à 10.000 fois plus que le DDT, qui est interdit" et "il n'y a pas un seul repas où nous n'en consommons pas", a-t-il lancé.
Défavorable à la mesure, au motif notamment que "le cadre européen ne permet pas une interdiction stricte", la ministre de l'Ecologie, Ségolène Royal, a souligné le travail engagé par le gouvernement en matière de pesticides, y compris le plan sur la sauvegarde des pollinisateurs sauvages et des abeilles, et les discussions au niveau européen. Mais le pesticide Poncho n'était pas interdit dans tous les pays européens lorsque la France l'a banni, idem lorsqu'elle a été "en avance sur l'interdiction des biberons contenant du bisphénol", a argumenté Gérard Bapt. "L'urgence de l'interdiction s'impose" devant "un fléau durant depuis trop d'années", a appuyé l'écologiste Laurence Abeille.
La rapporteure Geneviève Gaillard s'était montrée défavorable à "une interdiction brute", par souci d'"efficacité" et de "ne pas gêner les avancées du gouvernement", disant craindre que ces produits ne restent utilisés dans le cadre de dérogations, en l'absence d'"alternative" chimique jusqu'alors. Ironisant à propos de la "croisade" de Gérard Bapt, le député UMP du Bas-Rhin Antoine Herth a jugé que les problèmes des apiculteurs étaient "multifactoriels", et insisté sur l'effet négatif d'une telle interdiction pour les agriculteurs français. La fondation Nicolas-Hulot a pour sa part "salué ces avancées". "Au gouvernement maintenant de traduire ce cap ambitieux en actes", a-t-elle ajouté. Pour l'association Générations futures, "l'adoption de cette interdiction (...) est une bonne nouvelle. Il faudra cependant s'assurer que cet amendement ne soit pas revu lors du passage au Sénat".

Mesures diverses

Antoine Herth (UMP, Bas-Rhin) a soutenu un amendement (article 51 decies) qui doit permettre aux agriculteurs d'éviter des contentieux, notamment avec la Commission européenne. Il définit un cours d'eau comme "un écoulement d'eaux courantes dans un lit naturel à l'origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l'année", sachant que "l'écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des conditions hydrologiques et géologiques locales". Ségolène Royal a précisé que l'amendement codifie la jurisprudence du Conseil d'Etat du 21 octobre 2011.
L'article 51 duodecies modifie la rédaction des articles du Code de l'environnement sur la stratégie nationale pour la mer et le littoral. Il vise à "clarifier, sur la recommandation expresse du Conseil d'Etat, le régime d'opposabilité des documents stratégiques de façade (métropole) et des documents stratégiques de bassin maritime (outre-mer)", explique le gouvernement dans son amendement.
L'article 51 terdecies conditionne l'attribution d'une partie de la dotation de solidarité rurale à l'extinction des points lumineux des communes concernées la nuit, selon deux amendements de Laurence Abeille. Ségolène Royal a donné un avis favorable tout en précisant vouloir retravailler la mesure lors des navettes entre les chambres parlementaires pour la rendre moins "rigide".
A la demande de Laurence Abeille, l'article 51 sexdecies stipule que "dans les six mois suivant la promulgation de la présente loi, le gouvernement remet un rapport au Parlement portant sur les plantes invasives, notamment sur les interdictions de vente de certaines espèces".
L'article 59 prévoit un certain nombre d'ordonnances, dont l'une pour "améliorer la diffusion et l'utilisation de l'inventaire national du patrimoine naturel". Un amendement du gouvernement ajoute qu'elle devra "définir les modalités selon lesquelles les maîtres d'ouvrage, publics ou privés, doivent contribuer à cet inventaire, par le versement des données d'observation de la biodiversité acquises à l'occasion des études d'évaluation préalable ou de suivi des impacts, réalisées dans le cadre de leurs plans, programmes ou projets". Il s'agit de répondre "au projet du président de la République, énoncé lors de l'ouverture de la troisième conférence environnementale du 27 novembre 2014, et visant à améliorer les informations livrées aux Français, dont les données issues d'études d'impact ou d'évaluation préalable".
Contre l'avis de la rapporteure et du gouvernement, les députés ont par ailleurs adopté le 19 mars en fin de journée un amendement écologiste abrogeant un article du Code du patrimoine qui prévoyait que l'autorité administrative chargée des monuments historiques pouvait autoriser l'installation de bâches d'échafaudage comportant un espace dédié à l'affichage. L'article disposait aussi que les recettes perçues par le propriétaire du monument pour cet affichage étaient affectées au financement des travaux. La députée Laurence Abeille a dit sa volonté de voir interdites ces "bâches publicitaires géantes qui fleurissent sur les échafaudages". Geneviève Gaillard lui a rétorqué que ces bâches étaient temporaires et lui a demandé, en vain, de ne pas "vouloir avancer au pas de charge". Parmi les ultimes modifications apportées, sur proposition de la rapporteure, les députés sont revenus sur une rédaction adoptée en commission qui rendait impossible toute inscription sur la liste départementale de monuments naturels ou de sites dont la conservation ou la préservation présente un intérêt général.
Au total, quelque 1.400 amendements avaient été déposés sur les 72 articles du projet de loi, examiné depuis le 16, dont plus de 200 ont été adoptés. Le texte fera l'objet d'un vote solennel dans l'hémicycle mardi 24 mars.

Anne Lenormand avec AEF et AFP

*Créées par l'Unesco, les réserves de biosphère sont présentées comme "des sites de soutien pour la science au service de la durabilité", "des lieux spéciaux où tester des approches interdisciplinaires afin de comprendre et de gérer les changements et les interactions entre systèmes sociaux et écologiques, y compris la prévention des conflits et la gestion de la biodiversité". Elles sont au nombre de treize en France.