Projet de loi Asap : ce que contient le compromis trouvé en CMP

Réunie ce 21 octobre, la commission mixte paritaire (CMP) a finalement trouvé un accord sur le projet de loi d’accélération et de simplification de l’action publique (Asap) et ce malgré des conditions "compliquées", souligne le rapporteur, Daniel Gremillet, sénateur LR des Vosges, chargé avec son homologue de l’Assemblée, le député LREM Guillaume Kasbarian, de la lourde tâche de préparer un texte de compromis. Et pour cause, "beaucoup d'articles restaient en discussion, sur des sujets très divers", relève-t-il, sur ce texte "touffu" dont l'examen a en outre été longuement interrompu par la crise sanitaire.
Présenté en février dernier par le gouvernement, en réponse au Grand Débat, ce projet de loi, initialement d’une cinquantaine d’articles, a été considérablement étoffé au cours de sa lecture successive par les deux chambres. Suite à son passage au Sénat en mars dernier, il en comportait déjà près du double, c’est-à-dire précisément 86, et en comptabilise désormais 167, après son adoption par l’Assemblée le 7 octobre dernier (lire notre dossier sur le projet de loi pas à pas). Un emballement tous azimuts inhérent à ce type de véhicule législatif à vocation simplificatrice - dans la lignée de la loi Essoc ("pour un État au service d’une société de confiance") - qualifié souvent à raison de "fourre-tout", auquel s’est ajouté l’impératif de relance dans le contexte actuel de crise sanitaire, et dont le projet de loi est devenu un des piliers.
En dépit des 26 articles adoptés conformes - essentiellement sur le titre I^er (suppression de commissions administratives) plus consensuel et le titre IV (mesures diverses de simplification), par exemple son article 39 simplifiant les démarches d’inscription au permis de conduire -, 141 articles restaient à ce stade en discussion. Les échanges en CMP ont toutefois permis "d'écarter une centaine d'articles, sur lesquels un accord peut être trouvé sans difficulté", insiste son président, le sénateur UC du Doubs, Jean-François Longeot. En clair, soit parce que le texte de l'Assemblée nationale a été retenu, soit parce que de simples précisions ou corrections rédactionnelles ont été proposées. Cet accord a été l’occasion pour le Sénat "d’infléchir significativement le texte, dans le sens de la protection des acteurs de terrain : consommateurs, professionnels et élus locaux", a réagi positivement la chambre haute dans un communiqué. Le rapporteur Daniel Gremillet se félicite en particulier d’avoir obtenu "qu’une attention particulière soit portée aux collectivités locales, au sortir des élections municipales, par exemple dans le renforcement de l'information des maires sur les projets d'installations éoliennes ou dans la préservation du permis d'aménager, ou encore sur le droit d’initiative".
Parmi les autres questions majeures, non remises en cause par les députés, le sénateur mentionne également les articles concernant la pharmacie et le dossier pharmaceutique, ainsi que "l’accord historique", sur l'article 42 bis, introduit par le Sénat, et qui facilitera, pour les particuliers ayant contracté un prêt immobilier, l'exercice de leur droit à changer d’assurance.
Un satisfecit sans surprise loin d’être partagé par le député socialiste Jérôme Lambert, selon lequel "à 95%, (je) retrouve le texte adopté par l'Assemblée nationale". Ni par son collègue du Sénat, Jean-Pierre Sueur, qui, ciblant la systématisation de la procédure accélérée, regrette les 70 articles additionnels ajoutés par une assemblée, "qui ne seront en aucun cas examinés par l'autre, que nous sommes censés représenter". Au-delà de la forme, le sénateur du Loiret épingle, dans ce texte dont la "circonférence est partout et son centre, nulle part", plus particulièrement les dispositions concernant "la détention provisoire, l'égalité professionnelle entre hommes et femmes, les limites à l'enquête publique, la délivrance d'autorisations préalables pour certains travaux, les dérogations aux règles des marchés publics et à la mise en concurrence, le droit du travail, les mutualités, etc.". Malgré le consensus auquel est parvenu la CMP, le député LR Rémi Delatte a quant à lui prôné "une abstention bienveillante", pointant les quelques "irritants" subsistant, s’agissant de l’organisation de l’Office national des forêts (ONF) ou encore de la place des élus locaux "ainsi minimisée dans certaines procédures au profit du préfet (…)".
 

? Sur le titre I^er (suppression de commissions administratives), la rédaction de l’Assemblée nationale a largement prévalu, moyennant quelques précisions et compléments, apportés notamment à l'article 10, afin d'accompagner la suppression de la Commission scientifique nationale des collections (CSNC), voulus par le gouvernement, de mécanismes permettant "d'éviter qu'un déclassement ne puisse être le fait du prince" et à l'article 11 relatif à la suppression de la Commission nationale d'évaluation des politiques publiques de l'État outre-mer (CNEPEOM). Autre exemple de compromis, à l’article 16 quinquies, qui maintient la représentation des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire au sein du Conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire (CSESS), en lieu et place du Conseil national des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire (CNCRSS).

Alors qu’elle souhaitait la suppression de la commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs, l’Assemblée s’est rangée aux arguments du Sénat (art. 12). "Nous y tenions beaucoup, comme nous entrons dans une phase de démantèlement de centrales nucléaires…", insiste Daniel Gremillet. La suppression de l’article 13 bis visant à clarifier les conditions d’indemnisation des victimes des essais nucléaires français a quant à elle été maintenue. Les dispositions de cet article ayant été reprises à l’article 57 de la loi n° 2020 734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Même sort pour l’article 16 bis (modification de la composition des commissions départementales de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers), autre disposition introduite par le Sénat.
 

? Pour la dizaine d’articles du titre II (déconcentration de décisions administratives individuelles) encore en discussion, la rédaction de l’Assemblée est retenue, à l’exception, dans le champ sanitaire, de l’article 19 pour lequel un compromis est à relever.
 

? L’essentiel du titre III (simplification des procédures applicables aux entreprises), qui assure la transposition des recommandations du député d’Eure-et-Loir, Guillaume Kasbarian, pour faciliter l’extension des sites industriels, reprend là encore le texte de l’Assemblée. Concrètement, il s’agit par exemple, de renforcer la sécurisation des porteurs de projets face aux changements réglementaires qui interviennent pendant l’instruction du dossier (art. 21), de simplifier les règles relatives à la participation du public et à l’évaluation environnementale en droit de l’urbanisme (art. 23 ter), de permettre au préfet d’accélérer la procédure de consultation du public "au cas par cas" (art. 25) ou encore d’autoriser, sous conditions, l’exécution anticipée de travaux avant la finalisation de l’instruction de l’autorisation environnementale (art. 26). Et potentiellement autant de raisons pour les experts et l'opposition de gauche d’y voir un "démantèlement du droit de l’environnement".
Quelques propositions du Sénat viennent toutefois préserver les compétences des collectivités, notamment dans le cadre des projets d’implantation d’éoliennes, de transports ferroviaire ou terrestre et d’aménagement urbain. Le champ de l'article 25 bis F, qui simplifie les procédures relatives aux énergies renouvelables électriques terrestres, sera ainsi élargi au biogaz. De même, le Sénat a proposé en CMP d'étendre les dispositifs adoptés par les députés aux articles 28 quinquies et 28 sexies, pour renforcer la sécurité des canalisations et les réductions de tarifs en faveur du biogaz.

La rédaction conjointe de l’article 24 bis, relatif à la réduction des délais pour demander une concertation préalable, remplace la faculté d'informer les collectivités des déclarations d'intention, par une obligation pour un noyau dur (régions, départements et communes concernés par le projet).

Celle de l’article 23 bis A cible la simplification prévue (sortir du champ du permis d’aménager les projets d’infrastructure de transport) sur les autorisations délivrées par l'État pour son compte ou celui de ses établissements ou concessionnaires, ainsi que pour le compte d'États étrangers ou d'organisations internationales.

À l’article 23 quater, la CMP étend par ailleurs le champ de la prolongation des autorisations d'unités touristiques nouvelles (UTN), en visant celles arrivant à échéance jusqu'au 30 avril 2021, soit après la période hivernale.
Pour préserver l'information des riverains, directement concernés par l'évolution des limites du rivage sur le littoral, le texte de compromis propose également de consolider dans le code général de la propriété des personnes publiques (art. L. 2111-5) le principe selon lequel une notification leur sera faite, dès lors que l'acte administratif portant constatation du rivage aura été pris (art. 25 bis B). Pour rappel, le projet de loi prévoit que l’acte administratif portant constatation du rivage fait l’objet d’une participation du public par voie électronique (et non plus d’une enquête publique).

Sur le volet éolien en mer (art. 25 ter), la proposition de la CMP précise explicitement que la phase de dialogue concurrentiel des procédures de mise en concurrence ne peut démarrer avant la communication du bilan de la participation du public, et que ce n’est qu'après communication de ce bilan que le ministre chargé de l'énergie décide du principe et des conditions de la poursuite de la procédure de mise en concurrence.

Autre sujet abordé, la globalisation du plafond maximal des réductions de tarifs d’utilisation des réseaux publics de transport d’électricité (Turpe) applicables aux sites fortement consommateurs d’électricité (art. 28 bis A). Le texte permet le rapprochement des taux plafond de réduction du Turpe, tout en maintenant une référence aux catégories actuelles de bénéficiaires.

Les travaux en CMP consolident également la possibilité pour les personnes âgées résidant dans un établissement médicosocial d'utiliser leur chèque énergie pour régler certaines dépenses, "en précisant que le règlement intervient à l'initiative de la personne âgée, que le gestionnaire de l'établissement est tenu de l'accepter, et que l'établissement en question peut faire, ou non, l'objet d'un conventionnement au titre de l'aide personnalisée au logement (APL)" (art. 28 quater).

À l’article 28 quinquies, le texte commun sécurise les responsabilités incombant au gestionnaire du réseau de distribution de gaz, en précisant que le transfert des canalisations situées à l'intérieur des domiciles (aussi appelés "bouts parisiens") intervient "à titre gratuit et sans contrepartie pour ce gestionnaire, tout comme celui des canalisations situées à l'extérieur des domiciles". Le coût pris en charge dans le tarif d'acheminement du gaz porte "sur la visite et les opérations nécessaires au transfert des canalisations situées à l'intérieur du domicile". Enfin, les sanctions pénales prévues en cas de dégradation du réseau de gaz s'étendent aux installations de biogaz.

La CMP s’est par ailleurs avérée conclusive sur les articles 23 bis (droit d’option entre la concertation prévue par le code de l’urbanisme et celle prévue par le code de l’environnement) ; 25 bis AA (un seul titre minier pour des projets combinés de chauffage et de refroidissement) ; 25 ter A (implantation des éoliennes dans le périmètre d’une directive de protection paysagère) ; 27 ter (lutte contre les "mines orphelines") et 28 ter (coordination des travaux de raccordement en électricité avec les travaux d’installation de la fibre optique).

? Au titre IV (diverses dispositions de simplification), particulièrement enrichi à l'Assemblée nationale, une position commune a été entérinée sur l’article 29 quater (tableau de bord de la charge administrative liée aux normes nouvelles) ou encore l’article 33 bis AA (communication de la matrice cadastrale aux experts forestiers).

Le compromis adopté en CMP sur l'article 30 ter (renforcement de la lutte contre les squatteurs) reprend logiquement la version de l'Assemblée, puisque l'article a été introduit en commission par son rapporteur et n'a donc pas été examiné par le Sénat. Il donne néanmoins satisfaction à la majorité des sénateurs, puisqu'après l'affaire des retraités de Théoule-sur-Mer, il durcit sensiblement les dispositions contre les squatteurs, qu'il s'agisse ou non d'une résidence principale. La décision de mise en demeure devra désormais être prise par le préfet dans les 48 heures suivant la réception de la demande. Dans les mêmes conditions, la CMP s'est ralliée au texte de l'Assemblée sur le triplement du quantum des peines pour les squatteurs qui ne déféreraient pas à la mise en demeure : trois ans d'emprisonnement (au lieu d'un an) et 45.000 euros d'amende (au lieu de 15.000) (article 30 quater nouveau).

Le rapporteur du Sénat a accepté aux forceps la réforme de l’ONF, sujet de discorde sur lequel la discussion devrait toutefois se poursuivre à l'occasion du projet de loi de finances (art. 33). Sur ce même article, une solution de compromis s’est dessinée sur la réforme des chambres d’agriculture. L’objet est de garantir, dans le cadre de la constitution d'une chambre d'agriculture de région, l'accord des deux tiers des chambres infrarégionales de la circonscription régionale d'origine (sorte "de minorité de blocage") et l'accord unanime des chambres infrarégionales désireuses de prendre part à ce projet. "C'est une garantie, car la nouvelle chambre de région ainsi constituée pourra reprendre une partie des compétences de la chambre régionale", insiste le rapporteur Daniel Gremillet.

Suivant le texte de l'Assemblée, la CMP a maintenu la suppression de l'article 34 bis A introduit par le Sénat, qui prévoyait, pour lutter contre la fraude, que la carte Vitale est valable non plus "tout au long de la vie" de son titulaire mais "durant la validité" de ses droits. L'argument selon lequel une telle mesure est inutile du fait des vérifications et des mises à jour périodiques de la carte Vitale a manifestement convaincu la CMP.

L'accord a été facile à trouver sur les articles 34 bis B et C relatifs au dossier pharmaceutique, les différences entre les deux versions du texte étant très limitées. Il s'agit de permettre aux pharmacies d’hôpital de participer au dossier pharmaceutique dématérialisé, tout en tenant compte des moyens à leur disposition. Le texte maintient l'obligation d'ouverture, sauf opposition du patient, d'un dossier pharmaceutique (DP) par les pharmaciens d'officine et par ceux des pharmacies à usage intérieur dans les Ehpad.

Les députés ayant maintenu la rédaction de l'article 34 bis, introduit par le Sénat, celui-ci a été adopté conforme par la CMP. Le directeur général de l'ARS pourra donc, lorsque l'approvisionnement en médicaments et produits pharmaceutiques d'une commune dont la dernière officine a cessé définitivement son activité est compromis, autoriser la dispensation de médicaments et produits pharmaceutiques depuis une officine d'une commune limitrophe ou la plus proche.

Introduit par le gouvernement lors de la discussion du texte à l'Assemblée, l'article 35 bis A étendant aux établissements de soins, publics ou privés, les protocoles de coopération (déjà en vigueur pour la médecine de ville) a été retenu en l'état par la CMP.

La CMP a également retenu la version de l'Assemblée pour l'article 35 bis sur l'accès au dossier médical partagé. Les différences entre les deux versions étaient en effet cosmétiques, sauf pour ce qui concerne l'adjonction par les députés de garanties au profit des personnes majeures faisant l'objet d'une mesure de protection protégée et la rédaction – plus précise – des obligations d'alimentation du dossier médical et de transmission des informations. S'agissant de dispositions conformes à l'esprit de l'article et en améliorant la précision, elles ont été retenues sans difficulté par la CMP.

Le Sénat avait supprimé, dans le texte initial du projet de loi, l'article habilitant le gouvernement à procéder par ordonnance à une importante réforme des modes de garde de la petite enfance. L'Assemblée nationale l'avait ensuite rétabli, sans le modifier. La CMP a conservé l'article 36, ce qui constitue une concession de la part du Sénat. Celui-ci n'était toutefois pas hostile au principe d'une réforme des modes de garde, mais réservé sur le passage par une ordonnance.

Le gouvernement a introduit par amendement lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée l'article 36 bis sur la création d'un service électronique d'information sur les places d'accueil de la petite enfance – contesté par certaines assistantes maternelles. Le Sénat ne s'est donc pas prononcé sur cette disposition. S'agissant d'une mesure qui s'inscrit dans la logique générale de la dématérialisation et de la réforme des modes de garde, la CMP s'est ralliée à la version de l'Assemblée.

La CMP a retenu la version de l'Assemblée, complétée et détaillée par rapport au texte initial du projet de loi, à l'article 37 (suppression du certificat médical systématique pour la pratique sportive des mineurs). L'obligation de production d'un certificat médical est remplacée par le remplissage d'un questionnaire relatif à l'état de santé du sportif mineur, réalisé conjointement par ce dernier et par les personnes exerçant l'autorité parentale. Cette simplification vaut aussi pour l'inscription à des manifestations sportives.

Introduit par le Sénat, l'article 37 ter (pratique sportive dans les espaces naturels et responsabilité) a été entièrement réécrit par les députés, tout en conservant la logique initiale. Cela a conduit la CMP à se rallier à la version de l'Assemblée. La mesure reste toutefois fragile juridiquement et pourrait donc attirer l'attention du Conseil constitutionnel.

Introduit par l'Assemblée, l'article 37 quater n'a pas été examiné par le Sénat et c'est donc la version des députés qui est reprise par la CMP. Elle exonère de toute responsabilité les organisateurs de compétitions et manifestations sportives amateurs en cas d'usage d'un faux certificat par un participant et en cas d'accident dans le cadre de la pratique sportive, même dans le cas des sports à risques.

Comme dans le cas de la réforme des modes de garde (cf. article 36), le Sénat avait supprimé du texte initial l'article 41 portant sur l'amélioration de l'encadrement du service national universel non pas pour des raisons de fond mais pour s'opposer au recours à une ordonnance. L'Assemblée a rétabli l'article, conservé en l'état par la CMP.

Dans le champ de la commande publique - enrichi en séance à l’Assemblée de nombreux articles additionnels à l’initiative du gouvernement -, outre des modifications rédactionnelles (article 44 quater et 44 quinquies), les travaux en CMP encadrent davantage les cas dans lesquels il est possible de déclencher le régime spécial de la commande publique en cas de circonstances exceptionnelles.

À l’article 46 bis (élargissement du périmètre des marchés globaux pour la Société du Grand Paris-SGP) qui figure au sein du titre V (portant suppression de sur-transposition de directives et diverses dispositions), il s’agit de prévoir que, lorsque la SGP veut conduire des opérations d'aménagement ou de construction dans un périmètre de 600 mètres autour des gares nouvelles qui ne sont pas prévues par les contrats de développement territorial, les communes et EPCI compétents concernés doivent au préalable être saisis pour avis. Leur avis sera réputé donné dans un délai de deux mois suivant la saisine. Par ailleurs, l'accord des communes et EPCI sur les opérations menées par la SGP sur les parcelles contiguës sera réputé favorable dans un délai de deux mois suivant la saisine. Pour la sénatrice LR des Hauts-de-Seine, Christine Lavarde, un délai de trois mois aurait toutefois était plus "en adéquation" avec le délai de convocation des instances délibérantes.
Toujours sur ce volet, les autres articles ont été adoptés dans la rédaction de l’Assemblée, notamment l'article 44 sexies du titre IV, qui étend aux marchés de défense ou de sécurité ainsi qu’aux contrats de partenariat conclus avant le 1er avril 2016 le dispositif de droit commun relatif à la modification des contrats en cours d’exécution, et au titre V les articles 46 bis AA (marchés publics réservés aux structures inclusives), 46 bis AB (nouveau seuil des marchés publics de travaux) et 46 bis A (possibilité pour l’État de recourir aux marchés de conception construction pour ses infrastructures de transport).