Plan Pauvreté : une efficacité difficile à mesurer, des avancées inégales

Le comité d'évaluation de la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022 a présenté ce 18 juillet son troisième rapport annuel, un document de 190 pages dont les principales conclusions restent sur la même ligne que le précédent (sur le rapport 2021, voir notre article du 6 avril 2021). À une différence près : on arrive au terme de cette stratégie quinquennale… et le nouveau rapport entend donc aussi ouvrir "des perspectives pour une Stratégie 2023-2027".

Cette "stratégie" lancée en septembre 2018 par Emmanuel Macron (voir notre article), souvent surnommée "plan Pauvreté", s'est matérialisée par un ensemble hétéroclite de 35 mesures touchant à de nombreux champs : petite enfance et éducation, santé, "accompagnement, formation et emploi", logement, droits sociaux. Des mesures dont on oublie parfois l'appartenance au plan… tandis que certaines mesures "hors plan" ont pu avoir un effet notable sur la pauvreté. Ce qui ne simplifie par les choses.

De façon générale, la difficulté à évaluer l'efficacité du plan et d'une partie de ses dispositions est d'ailleurs très largement présente dans ce rapport. "Les données disponibles ne permettent pas d’estimer l’eff­et de la Stratégie sur l’évolution de la pauvreté depuis 2019", peut-on lire.

Les aides liées à la crise sanitaire ont sauvé la mise

Difficulté supplémentaire cette année : la crise sanitaire a évidemment percuté l'avancée de la plupart des mesures. En revanche, la crise n'aurait pas réellement eu d'impact sur l'évolution de la pauvreté. "On peut relier la stabilité de la pauvreté monétaire en 2020 aux dispositifs exceptionnels mis en place pendant la crise sanitaire. On estime que sans ces aides (renforcement du dispositif d’activité partielle, aides pour les ménages les plus modestes), le taux de pauvreté monétaire aurait été de 0,5 point supérieur", indique le comité. "C'est un résultat remarquable", a relevé lors d'une conférence de presse son président, Louis Schweitzer.

La France comptait en 2019 (derniers chiffres officiels connus) 9,2 millions de personnes en situation de pauvreté monétaire (vivant avec moins de 1.102 euros par mois pour une personne seule), soit 14,6% de la population, un taux resté stable, donc, en 2020. La grande pauvreté (revenus inférieurs à 50% du revenu médian) touchait deux millions de personnes en 2019.

Quelque 13,1 milliards ont été dépensés sur les années 2019 à 2021 (contre 8 milliards prévus initialement sur 2018-22) pour cette stratégie, dont 11,7 milliards "liés à la seule prime d'activité".

Sur les 35 mesures, quatre ont été totalement mises en œuvre : la revalorisation de la prime d'activité, la complémentaire santé solidaire (CSS), son renouvellement pour les allocataires du RSA et le déploiement des Points conseil budget. Deux ont été abandonnées : le dispositif deux adultes par classe de maternelle en QPV et les expérimentations visant à diversifier les modalités de la garantie jeunes.

Les 29 mesures restantes "sont toujours en cours de mise en œuvre". Certaines sont bien avancées (création des lits halte soins santé par exemple), tandis que d'autres n'en sont qu'au démarrage (formations pour les professionnels de la petite enfance par exemple).

Contractualisation avec les collectivités

Cet "avancement inégal" se constate y compris s'agissant des "mesures phares" du plan. À commencer par le fameux revenu universel d'activité (RUA), dont l'élaboration a été suspendue. Et le Service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE), restée au stade expérimental, avec une très forte hétérogénéité selon les territoires. Ou bien encore la refonte du travail social : "Les informations disponibles ne permettent pas d’avoir une vision précise du nombre de personnes formées. Il serait au maximum de 16.240 à la fin 2021 (soit 2,3% de l’objectif initial, et 16,2% du nouvel objectif de 100.000 formations d’ici fin 2022)."

Au-delà des mesures sectorielles, c'est aussi en vertu de cette stratégie nationale qu'a été menée à bien la contractualisation avec les collectivités, principalement à travers les "conventions de lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi" signées avec les départements. C'est aussi dans la lignée de cette stratégie qu'ont été nommés en région des "hauts-commissaires à la pauvreté".

S'agissant de cette contractualisation, le comité constate que les moyens annoncés ont été au rendez-vous, mais pointe des faiblesses en termes de pilotage et d'outils de suivi.

Petite enfance et réussite éducative : "pas d'amélioration"

"Les indicateurs relatifs au marché du travail ont connu une amélioration notable sur la période de déploiement de la stratégie pauvreté, en particulier pour les jeunes", relève le comité qui juge toutefois "impossible de lier ces tendances positives aux seules mesures de la stratégie". L'effet important de la revalorisation de la prime d'activité est aussi souligné.

En revanche, le comité hébergé par France Stratégie "constate qu'il n'y a pas d'amélioration des indicateurs d'inégalités en matière de petite enfance et de réussite éducative", dont l'enjeu est la "non-reproduction" de la pauvreté. Ainsi par exemple, "on ne constate pas davantage d'enfants pauvres dans les crèches ou le développement de celles-ci dans les quartiers les plus défavorisés".

En termes de recommandations, le comité appelle entre autres à intensifier la lutte contre le non-recours, à enfin mettre en place le RUA, à revoir les leviers du plan "logement d'abord" ou encore à favoriser l'accès à l'enseignement supérieur des jeunes précaires (créations de places supplémentaires, soutien financier...). S'agissant du déploiement local, les recommandations visent par exemple une clarification des rôles dans les territoires, un rééquilibrage de la contractualisation entre État et départements pour "faire plus de place aux mesures d'initiative départementale par rapport aux mesures socles obligatoires" ainsi qu'une amélioration des systèmes d'information des départements.

Enfin, dans un contexte d'actualité marqué par une hausse des prix qui affecte particulièrement les personnes en situation de pauvreté, le comité demande de "garantir le pouvoir d'achat des plus modestes en indexant sur l'inflation les prestations ciblées". "Je ne suis pas tout à fait rassuré [sur le fait] que la loi pouvoir d'achat la compense totalement", a relevé Louis Schweitzer.