Logement social - Offices publics de l'habitat : la tentation de la Sem

Les OPH communaux, c'est bientôt fini. En province, ça l'est déjà, depuis le 1er janvier 2017, pour les EPCI à compétence habitat, ainsi que le prévoyait la loi Alur. Les rattachements des 85 offices publics de l'habitat communaux à leur EPCI se seraient plutôt bien passés, selon la Fédération des OPH (1). Pour les 39 OPH communaux de la petite couronne parisienne, c'est une autre affaire. Ils ont jusqu'au 31 décembre 2017 pour se rattacher aux 12 espaces intercommunaux de la métropole du Grand Paris, les fameux 12 établissements publics territoriaux (EPT). Précision importante : plusieurs OPH peuvent être rattachés à un EPT. Ce qui signifie en gros que l'ancienne structure peut être plus ou moins conservée, avec une modification de taille : c'est l'EPT qui désigne le nouveau conseil d'administration. La Fédération des OPH déploie de gros efforts de pédagogie pour expliquer comment le maire francilien peut demeurer président de l'office devenu intercommunal, à condition qu'il amène dans la corbeille un gros parc de logement sociaux (ce patrimoine doit constituer au moins la moitié du patrimoine du nouvel OPH, ce qui ne pose pas de problème tant qu'il ne fusionne pas avec un autre) et qu'il sache choisir les bons alliés au sein de l'EPT (2).

La Sem n'est pas contrainte, elle, d'exercer à l'échelle intercommunale

Quand bien même, les maires ne sont pas tous prêts à jouer le jeu de la loi. Pour conserver bien en main la maîtrise de leur parc HLM, ils sont tentés de sortir de la famille des OPH. Certains lorgnent du côté du statut "Sem" qui (comme celui de la coopérative HLM) n'est pas contraint d'exercer à l'échelle intercommunale. "Ne fantasmons pas trop sur les Sem : les attributions de logement social sont soumises à de telles contraintes, à travers les contingents des réservataires, que les marges de manœuvres 'inspirées' par les mairies sont limitées et le seront encore plus avec la future loi Egalité et Citoyenneté", prévient Alain Cacheux, président de la Fédération des OPH. En mai 2015, en pleine discussion sur le projet de loi Notr, la fédération avait explicitement demandé à l'Etat d'agir pour éviter que des offices ne soient transformés en Sem, au risque de "privatiser une partie du patrimoine social". A-t-elle été suffisamment entendue ? Quoi qu'il en soit, la fédération semble désormais prendre ces désaffections avec philosophie, même si, quand on le pousse un peu, son président reconnaît qu'il "ne voit pas avec enthousiasme un certain nombre d'offices disparaître". L'amertume est naturellement moindre pour les offices de petite taille "dont l'activité n'est pas débordante". Pour les autres, il semble s'être fait une raison. Et puis, l'intercommunalité, il y croit. "Il y a une évolution du tissu des offices qui nous parait souhaitable", déclare-t-il, en précisant que "les meilleurs regroupements sont ceux qui sont voulus et non pas réalisés sous la contrainte". "Nous accompagnons, par une expertise juridique, autant les coopérations entre OPH que les fusions", ajoute Laurent Goyard, directeur général.

Le transfert de patrimoine entre OPH n'implique aucune dépense d'argent public

La fédération rappelle également, à ceux qui seraient tentés d'y tourner le dos, les grandes valeurs de la "famille OPH". Cela marche sur certains élus, pas sur tous. "Ce qui fait la force et la place des offices, c'est notre implication sociétale qui répond aux besoins différenciés des territoires", dit-on avec fierté à la Fédération. "Les Offices sont des acteurs sur lesquels les collectivités s'appuient dans leur politique d'aménagement et d'urbanisme", a également coutume de dire Alain Cacheux (voir aussi son interview dans Localtis du 26 mai 2016). Rester sous le statut d'OPH serait aussi "l'assurance que l'argent reste sur le territoire", déclare un autre. En tout état de cause, quand les fusions-absorptions se font entre OPH, "cela coûte zéro euro d'argent public", ajoute Laurent Goyard, contrairement à un achat de patrimoine. Et puis, "le personnel est repris sans soucis".

Au moins huit communes seraient tentées de "détourner la loi"

Les grandes manœuvres ont malgré tout bien commencé. La Fédération a repéré pour l'instant huit communes "tentées de détourner la loi en transférant le patrimoine des offices communaux" avant que ne s'impose le rattachement à un EPT (3). Elle relativise : ces huit cas représentent 18.500 logements qui sortiraient de la famille OPH, sur un total de 410.000 en Ile-de-France. William Delannoy, maire de Saint-Ouen (Seine-Saint-Denis), assume ainsi vouloir éviter que son office ne soit rattaché à l'EPT de Plaine Commune et garder son pouvoir d'attribution. L'OPH a cédé, le 31 août dernier, ses 5.800 logements à la Semiso dans laquelle la municipalité est majoritaire, et le conseil municipal a voté le 12 décembre pour la dissolution de l'OPH. Les élus d'opposition, des représentants de locataires et de salariés ainsi que la ministre du Logement se sont opposés à cette vente. Mais l'avis défavorable opposé par Emmanuelle Cosse par courrier du 26 avril a été suspendu par le tribunal administratif de Montreuil, qui a jugé l'affaire sur la forme, en attendant de rendre sa décision sur le fond. Le ministère a également attaqué la procédure engagée par la commune de Levallois-Perret organisant le transfert du patrimoine et des dettes de l'OPH de Levallois à la Saem Levallois-Habitat en contrepartie de parts sociales.

D'autres communes se tournent vers la formule ESH

Selon la fédération, quatre autres OPH communaux franciliens sont tentés par la Sem : Maisons-Alfort Habitat (2.700 logements), l'OPH Malakoff (3.900), Sceaux Habitat (900) et l'OPH de Bourg-la-Reine (600 logements). Deux autres choisissent la formule ESH (entreprises sociales pour l'habitat). L'OPH de Vincennes est ainsi devenue une "coquille vide" depuis qu'il a cédé, le 1er décembre 2016, son (petit) patrimoine de 900 logements à Immobilière 3F. Cette ESH s'est engagée à consacrer 16 millions d'euros à l'amélioration du patrimoine acquis et à reprendre l'ensemble des salariés de l'OPH. Joinville-le-Pont Habitat s'apprête également à céder son parc de 1.500 logements à une ESH, la Logirep.

Fusions-absorptions en tout genre

Pour les OPH de petite taille, qui n'ont par conséquent pas les moyens d'entretenir, de requalifier et de renouveler leur parc, la fédération des OPH n'est pas contre les fusions-absorptions, mais elle préfère quand même que cela reste entre OPH. En juillet 2016, Clichy Habitat avait ainsi été absorbé par l'OPH des Hauts-de-Seine. Au 1er janvier 2017, la fédération compte quatre nouvelles fusions-absorptions : l'OPH de Suresnes par l'OPH 92, et, en régions, l'OPH de Decazeville par l'OPH de l'Aveyron, l'OPH d'Ambérieu par Dynacité-OPH de l'Ain et l'OPH Habitat Pays de Romans par l'OPH de Valence. Toujours en région, la dissolution de l'OPH Chambéry Alpes Habitat est imminente. Il s'agit là d'une fusion avec une Sem, la Saiem (société anonyme immobilière d'économie mixte) de Chambéry. Annoncée le 4 janvier dernier, cette fusion a donné naissance à une nouvelle entité : la Sem Cristal Habitat. Les deux bailleurs sociaux expliquent vouloir "consolider" leur "capacité à agir pour et avec les collectivités du territoire de Chambéry métropole". Ils ont choisi le statut Sem pour pouvoir à la fois développer leur "cœur de métier" (la construction et la gestion de l'habitat locatif social et l'accession sociale à la propriété) et poursuivre "le développement de l'immobilier commercial et d'activité, complémentaire de l'habitat".

Quatre décrets de dissolution publiés le 27 décembre

Quatre décrets de dissolution ont été pris, en date du 27 décembre 2016, pour l'OPH de Créteil, l'OPH de Rosny-sous-Bois, de l'Opievoy et de Val'Hainaut Habitat. Chaque fois, c'est la fédération des OPH qui est chargée, par arrêtés, de jouer le rôle de liquidateur. Selon elle, la dissolution de l'OPH de Créteil s'apparentait à une "formalité", l'OPH étant une "coquille vide" depuis plus de 5 ans. Celle de l'OPH de Rosny-sous-Bois ne semble pas non plus avoir été trop douloureuse, dans la mesure où il s'agissait d'un petit parc composé de deux foyers (même s'ils ont été vendus à une ESH). En revanche, la Fédération avait exprimé une "extrême réserve" pour la dissolution de Val'Hainaut Habitat qui a cédé son patrimoine de 6.200 logements à une ESH. Dans ces trois cas, "l'excédent de liquidation" ira aux communes, précise les décrets.

Vente à la découpe pour l'Opievoy

La fin de l'Opievoy, OPH francilien quasi-centenaire de 48.433 logements, était programmée par la loi Alur au 1er janvier 2017 maximum. Selon Alur, un OPH ne peut être rattaché à plusieurs départements (mais il peut l'être à une région, ce que l'exécutif francilien a refusé dans le cas de l'Opievoy). L'année 2016 a été consacrée à vider l'office de son patrimoine, à travers quatre ventes à des OPH départementaux (93, 92, 77 et 94), une dévolution de patrimoine dans la Val-d'Oise et le transfert des 60% de logements restants à une nouvelle ESH, "Les Résidences Yvelines-Essonne", dont une filiale d'Action Logement deviendra majoritaire courant 2017. Les Résidences Yvelines-Essonne a nommé le 3 janvier 2017 ses principaux dirigeants : Raphaël Cognet est président du conseil de surveillance en tant que représentant (Medef) pour Action Logement et Arnaud Legros, ex-DG de l'Opievoy, est président du directoire de la nouvelle structure qui compte pour l'instant 29.967 logements (foyers et résidences compris). Un chiffre qui devrait doubler dans les six mois, quand l'ex-1 % Logement deviendra pleinement majoritaire de la structure et y apportera ses logements.

Affecter le boni à des opérations sur le parc social

Là encore, l'excédent de liquidation résultant de ces opérations est transféré aux départements de l'Essonne, des Yvelines et du Val-d'Oise. Pour éviter que ces "excédents de liquidation" ne partent dans la grande lessiveuse du budget des collectivités, le projet de loi relatif au statut de Paris prévoit que le "boni de liquidation" (4) sera obligatoirement affecté à "des opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc social". Aujourd'hui, le code de la construction et de l'habitation (CCH) indique simplement que cette somme doit servir à financer la "politique" du logement social. C'est ainsi que la commune de Saint-Ouen l'a utilisée pour financer sa Sem. Le projet de loi est toujours en discussion au Parlement. Pour mémoire, cette disposition avait été retoquée au Sénat lors des débats sur le projet de loi Egalité et citoyenneté.

(1) Sauf dans la métropole Aix-Marseille-Provence où "l'exécutif communal de Pays-d'Aix Habitat a eu des désaccords sur la stratégie à suivre, avant de se rattacher à la métropole", rapporte la Fédération des OPH. Finalement, deux OPH subsistent dans la métropole marseillaise. Pour Alain Cacheux, ils sont amenés "un jour" à fusionner.

(2) La loi Notr dit que : "parmi les représentants de l'EPT au sein du conseil d'administration de l'office figurent, dans une proportion d'au moins la moitié, des membres proposés par la commune de rattachement initial dès lors qu'au moins la moitié du patrimoine de l'office est située sur son territoire". Par ailleurs, le conseil d'administration du nouvel office est désigné par l'EPT, mais la commune initiale de rattachement détient un "droit de proposition" pour la désignation du collège des "représentants" de l'EPT, collège d'où est nécessairement issu le futur président de l'OPH intercommunal.

(3) Le décret du 23 août 2016 prévoit que le rattachement d'un OPH communal à son EPT est décidé par le conseil municipal et le conseil de territoire par délibérations adoptées dans les mêmes termes. A défaut d'adoption de ces délibérations au plus tard le 30 septembre 2017, le préfet du département adresse une mise en demeure au maire et au président de l'EPT, en vue de l'inscription de la question à l'ordre du jour. En l'absence de la ou des délibérations correspondantes, le préfet prononce par arrêté, au plus tard le 31 décembre 2017, le rattachement de l'office à l'EPT (voir notre article ci-contre du 2 septembre 2016).

(4) Le "boni de liquidation" représente les sommes que se partagent les associés d'une société dissoute, après que les actifs aient été réalisés, que les créanciers et le personnel aient été payés et que les apports aient été repris.

Pas moins de cinq lois pour cadrer les rattachements a une structure intercommunale

"Les organismes HLM de petite taille doivent se regrouper". Cette petite musique, on l'entend depuis au moins 30 ans. Avec la montée de l'intercommunalité et de la compétence habitat au sein des EPCI, le regroupement à cette échelle serait devenu une évidence. Il faut pourtant pas moins de cinq lois pour caler le processus : Alur (2014), Maptam (2014), Notr (2015), Egalité et Citoyenneté (en cours d'examen au Conseil constitutionnel), Statut de Paris et aménagement métropolitain (en discussion au Parlement). L'article 114 de la loi Alur dispose que "à partir du 1er janvier 2017, un OPH ne peut être rattaché à une commune si celle-ci est membre d'un EPCI compétent en matière d'habitat". La loi Notr du 7 août 2015 étend cette logique aux OPH communaux compris dans le périmètre de la métropole du Grand Paris (MGP), en leur donnant un délai supplémentaire : ils ont jusqu'au 31 décembre 2017 pour se rattacher aux EPT (établissements publics territoriaux). Le même article de la loi Alur prévoit le cas particulier de l'Opievoy, OPH inter-départemental, et la possibilité d'un rattachement à la région. La future loi Egalité et Citoyenneté prévoira deux nouvelles possibilités de rattachement : rattachement à un syndicat mixte constitué par des EPCI compétents en matière d'habitat ou rattachement à un syndicat mixte constitué par un département et un ou plusieurs EPCI compétents en matière d'habitat. A noter que plusieurs OPH peuvent être rattachés au même EPCI sans être obligés de fusionner. Le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain prévoit un fléchage du boni de liquidation d'un OPH vers des opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc de logement social.

V.L.